N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer Fed'n, Inc. , 883 F.3d 32 ( 2018 )

17‐3585‐cv
N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer Fed’n, Inc.
UNITED STATES COURT OF APPEALS
FOR THE SECOND CIRCUIT
______________
August Term 2017
(Argued: December 15, 2017       Decided: February 23, 2018)
Docket No. 17‐3585
NORTH AMERICAN SOCCER LEAGUE, LLC,
Plaintiff‐Appellant,
v.
UNITED STATES SOCCER FEDERATION, INC.,
Defendant‐Appellee.
______________
Before:  PARKER, WESLEY, and CHIN, Circuit Judges.
Appeal from a November 4, 2017 order of the United
States  District  Court  for  the  Eastern  District  of  New  York
(Brodie, J.).
North  American  Soccer  League,  LLC  (“NASL”)
appeals  from  the  denial  of  its  motion  for  a  preliminary
injunction  seeking  a  Division  II  designation  pending  the
resolution  of  its  antitrust  case  against  the  United  States
Soccer  Foundation,  Inc.  (“USSF”).    We  evaluate  NASL’s
motion  under  the  heightened  standard  applicable  to
mandatory  preliminary  injunctions.    NASL  has  not
demonstrated a clear likelihood of success on the merits of
its  antitrust  claim  against  USSF  under  15  U.S.C.  § 1.
Accordingly,  we  AFFIRM  the  order  of  the  District  Court
denying NASL’s motion for a preliminary injunction, and we
REMAND the matter for further proceedings on the merits
of NASL’s claims.
______________
JEFFREY  L.  KESSLER,  Winston  &  Strawn  LLP,  New
York, NY (David G. Feher, New York, NY; Steffen
N.  Johnson,  Heather  L.  Kafele,  Christopher  E.
Mills,  Washington,  D.C.,  on  the  brief),  for  Plaintiff‐
Appellant.
GREGORY  G.  GARRE,  Latham  &  Watkins  LLP,
Washington,  D.C.  (Lawrence  E.  Buterman,  New
York, NY; Christopher S. Yates, San Francisco, CA,
on the brief), for Defendant‐Appellee.
______________
2
WESLEY, Circuit Judge:
After  the  denial  of  its  requested  Division  II
designation for the 2018 season of men’s professional soccer,
the North American Soccer League, LLC (“NASL”) filed an
antitrust  suit  against  the  United  States  Soccer  Federation,
Inc.  (“USSF”).    NASL  also  moved  for  a  preliminary
injunction,  seeking  designation  as  a  Division  II  league
pending resolution of the suit.  This opinion addresses that
motion.    We  conclude  NASL  has  not  demonstrated  a  clear
likelihood of success on the merits of its antitrust claim under
the  heightened  standard  applicable  to  mandatory
preliminary  injunctions.    Accordingly,  we  affirm  the
judgment of the United States District Court for the Eastern
District of New York, N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer
Fed’n,  Inc.  (“NASL”),  No.  17‐CV‐05495,  2017  WL  5125771(E.D.N.Y. Nov. 4, 2017) (Brodie, J.), denying NASL’s motion
for a preliminary injunction.
I
As  the  regional  governing  body  for  soccer  in  the
United  States  and  Canada,  USSF  designates  leagues  as
Division I, II, or III according to USSF’s Professional League
Standards  (the  “Standards”).    The  Standards  establish
requirements  that  a  league  must  meet  to  gain  a  divisional
designation—also  called  a  sanction—for  a  season  of  play.
The more competitive the division, the higher the bar.  For
example,  the  2008  Standards  required  that  a  Division  I
league have a minimum of ten teams distributed in at least
three  time  zones;  a  Division  II  league  have  a  minimum  of
eight  teams  in  at  least  two  time  zones;  and  a  Division  III
3
league have a minimum of eight teams, with no time‐zone
requirement.
Soccer  leagues  apply  to  USSF  to  receive  annual
designations for the upcoming season of play by submitting
reports  demonstrating  their  compliance,  or  plans  for
compliance,  with  the  Standards.    Leagues  may  submit
requests  for  waivers  from  compliance  with  the  Standards’
requirements.    The  USSF  Board  votes  on  divisional
designations after reviewing the recommendations of USSF’s
Professional League Task Force (“Task Force”).  The Board is
composed  of  fifteen  directors,  two  of  whom  are  chosen  by
the professional leagues.
The same process applies for revising the Standards;
the  USSF  Board  works  in  conjunction  with  a  Professional
League  Standards  Task  Force  (“Standards  Task  Force”).1
Unchanged from 1996 to 2008, the Standards for all divisions
were  revised  in  2008  and  2014,  and  for  only  Division  II  in
2010.2
The  three  most  prominent  men’s  professional  soccer
leagues have historically occupied their respective divisions
in isolation.  Major League Soccer, LLC (“MLS”) has been the
only Division I men’s soccer league since MLS’s start in 1995.
NASL has existed since 2009 and has operated as a Division
Individuals with current ties  to  any  professional  league
1
cannot be on the Task Forces and must abstain from USSF Board
votes on matters relating to the professional leagues.
Amendments  proposed  in  2015  for  Division  I,  to  which
2
NASL objected, never were adopted.
4
II  league  since  2011.    The  United  Soccer  Leagues,  LLC
(“USL”) ordinarily has filled the Division III slot.  According
to NASL, it long has harbored aspirations to compete against
MLS in Division I; in contrast, USL has been content as an
MLS feeder league.
It often pays to be at the top, of course, and MLS has
enjoyed competitive benefits as the top‐tier league since its
inception.  Indeed, USSF, when establishing men’s soccer in
the United States, decided “to not sanction any other league
as  a  [Division  I]  men’s  professional  outdoor  league  until
MLS had finished its second full season in 1997—to give it a
‘runway’ of sorts.”  Gulati Decl. ¶ 64.  MLS’s top‐tier status
has  economic  benefit  as  well.    MLS  and  USSF  have  a
“business  relationship”  through  which  Soccer  United
Market  (“SUM”),  a  marketing  company,  has  the  rights  to
“bundle[d]”  MLS  and  USSF  sponsorship  and  broadcasting
rights.  Compl. ¶ 107; Gulati Decl. ¶ 230.3
Like  the  other  leagues,  NASL  annually  applies  to
USSF for a divisional designation.  It operated as a Division
II  league  for  the  2011–2017  seasons,  receiving  compliance
waivers for all but one season.  Although NASL made a play
for  a  Division  I  designation  for  2016,  its  application  was
denied,  and  NASL  operated  as  a  Division  II  league  (with
waivers) for that season.  For the 2018 season, NASL applied
for  a  Division  II  designation,  requesting  waivers  for  the
3 Under the agreement, which was extended for an eight‐
year  term  in  2015,  SUM  guarantees  an  annual  amount  of
marketing revenue, plus additional revenue if SUM hits monetary
targets.  The bundling financially benefits both USSF and MLS.
5
minimum‐team  and  time‐zone  requirements.    The  USSF
Board  rejected  NASL’s  Division  II  application  but  gave
NASL additional time to file for Division III status.  NASL
filed suit instead.
NASL  contends  that  USSF  conspired  with  its
membership and related entities in adopting, amending, and
applying  its  Standards  in  an  anticompetitive  manner  to
preclude NASL and other leagues from competing with MLS
in the Division I market.  See 15 U.S.C. §§ 1–2.  NASL requests
preliminary  injunctive  relief  in  the  form  of  a  Division  II
league  designation  and  permanent  relief  enjoining  USSF
from  promulgating  the  Standards  to  separate  leagues  into
divisions.
NASL’s motion for a preliminary injunction is tied to
its allegations in the first count of its Complaint—that USSF
violated  15  U.S.C.  § 1  through  a  conspiracy  to  restrain
competition.    NASL  asked  the  District  Court  for  a
preliminary injunction allowing it to operate as a Division II
league.    In  a  49‐page  decision,  the  district  court  made
detailed  findings  of  fact  and  conclusions  of  law  before
concluding  that  NASL  had  not  made  a  clear  showing  of
entitlement to relief and denying the preliminary injunction.
NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *1, *21.  NASL
appeals, arguing the District Court abused its discretion in
applying the preliminary injunction standard and in finding
that NASL had not sufficiently showed its clear likelihood of
success on the merits of its § 1 antitrust claim.
6
II
This  Court  reviews  a  district  court’s  legal  rulings  de
novo and its ultimate denial of a preliminary injunction for
abuse of discretion.  McCreary Cty. v. Am. Civil Liberties Union
of Ky., 545 U.S. 844, 867 (2005); Almontaser v. N.Y.C. Dep’t of
Educ.,  519  F.3d  505,  508  (2d  Cir.  2008).    “A  district  court
abuses  its  discretion  when  it  rests  its  decision  on  a  clearly
erroneous  finding  of  fact  or  makes  an  error  of  law.”
Almontaser, 519 F.3d at 508.
A. Applicable Standard for the Preliminary Injunction
Courts refer to preliminary injunctions as prohibitory
or  mandatory.    Prohibitory  injunctions  maintain  the  status
quo  pending  resolution  of  the  case;  mandatory  injunctions
alter it.4  Tom Doherty Assocs., Inc. v. Saban Entm’t, Inc., 60 F.3d
27,  34  (2d  Cir.  1995)  (internal  citation  omitted).    A  party
seeking a preliminary injunction must show (1) irreparable
harm; (2) either a likelihood of success on the merits or both
serious questions on the merits and a balance of hardships
decidedly  favoring  the  moving  party;  and  (3)  that  a
4 We focus on the status quo rather than the “mandatory”
and  “prohibitory”  terminology  because  “in  borderline  cases
injunctive  provisions  containing  essentially  the  same  command
can be phrased either in mandatory or prohibitory terms.”  Int’l
Union,  United  Mine  Workers  of  Am.  v.  Bagwell,  512  U.S.  821,  835
(1994) (“‘Do not strike,’” would appear to be prohibitory . . . [but]
‘Continue  working,’  would  be  mandatory.”);  Abdul  Wali  v.
Coughlin,  754  F.2d  1015,  1025  (2d  Cir.  1985),  overruled  on  other
grounds by O’Lone v. Estate of Shabaze, 482 U.S. 342 (1987) (“In many
instances, this distinction is more semantic[] than substantive.”).
7
preliminary injunction is in the public interest.  New York ex
rel.  Schneiderman  v.  Actavis  PLC,  787  F.3d  638,  650  (2d  Cir.
2015).    Because  mandatory  injunctions  disrupt  the  status
quo,  a  party  seeking  one  must  meet  a  heightened  legal
standard  by  showing  “a  clear  or  substantial  likelihood  of
success  on  the  merits.”    N.Y.  Civil  Liberties  Union  v.  N.Y.C.
Transit  Auth.,  684  F.3d  286,  294  (2d  Cir.  2012)  (internal
quotation marks omitted).  The District Court concluded that
NASL was seeking a mandatory injunction and imposed the
heightened  standard.    NASL,  No.  17‐CV‐05495,  2017  WL
5125771,  at  *7.    NASL  argues  that  using  the  heightened
standard was error.
Because the proposed injunction’s effect on the status
quo drives the standard, we must ascertain the status quo—
that is, “the last actual, peaceable uncontested status which
preceded the pending controversy.”  Mastrio v. Sebelius, 768
F.3d 116, 120 (2d Cir. 2014) (per curiam) (quoting LaRouche v.
Kezer, 20 F.3d 68, 74 n.7 (2d Cir. 1994)).5  Before this litigation,
5   The  “status  quo”  in  preliminary‐injunction  parlance  is
really a “status quo ante.”  See Holt v. Cont’l Grp., Inc., 708 F.2d 87,
90  (2d  Cir.  1983)  (referring  to  reinstatement  of  benefits  as
“restoration  of  the  status  quo  ante”);  accord  O  Centro  Espirita
Beneficiente Uniao Do Vegetal v. Ashcroft, 389 F.3d 973, 1013 (10th
Cir.  2004)  (en  banc)  (per  curiam)  (“requir[ing]  a  party  who  has
recently  disturbed  the  status  quo  to  reverse  its
actions . . .  restores, rather than disturbs, the status quo ante, and
is thus not an exception” to the ordinary standard for preliminary
injunctions).  This special “ante” formulation of the status quo in
the realm of equities shuts out defendants seeking shelter under a
current “status quo” precipitated by their wrongdoing.
8
USSF  would  regularly  evaluate  NASL’s  applications  and
determine NASL’s divisional designation.  The relationship
of  annual  application,  assessment,  and  sanction
determination  was  the  last  uncontested  status  between  the
parties preceding the present controversy.  This is how the
parties operated, year after year.
NASL seeks to alter this near‐decade‐long relationship
of annual sanctioning between the parties.  Although NASL
has never received a designation absent the annual process,
it now requests a Division II designation for the duration of
this  litigation.    NASL,  looking  to  upend  the  federation–
league  sanctioning  framework,  seeks  a  mandatory
injunction.
NASL  argues  that  applying  a  heightened  standard
here would require applying that standard any time a party
seeks an injunction to maintain “critical benefits” they have
long received.  Appellant’s Br. 3.  This case is different than
the benefits‐termination cases, however.  In those cases, the
status quo is one in which the plaintiff continues receiving
previously granted benefits.  See Holt v. Cont’l Grp., 708 F.2d
87, 90 (2d Cir. 1983) (reinstating benefits restores the status
quo ante); see also Garcia v. Yonkers Sch. Dist., 561 F.3d 97, 99–
101,  107  (2d  Cir.  2009)  (permitting  suspended  students  to
continue attending school).  Here, USSF decides anew each
year which divisional designation applies to NASL, if any.
NASL’s Division II sanctions never last beyond one season
of play.  Unlike in the benefits‐termination cases, the status
quo here involves a periodic sanction of limited life.
9
“The  purpose  of  a  preliminary  injunction  is . . .  to
preserve the relative positions of the parties.”  Univ. of Tex. v.
Camenisch, 451 U.S. 390, 395 (1981).  Conflating status with
status  quo,  the  parties  center  their  arguments  on  NASL’s
status as a Division II league.  However, the status quo is not
that NASL regularly received a Division II designation, nor
is it NASL’s lack of a Division II designation for 2018.  The
status  quo  is  the  parties’  pre‐controversy  position  vis‐à‐vis
the  other.6    Directing  USSF  to  grant  NASL  a  divisional
designation  for  2018  and  beyond  would  alter  that
relationship.7    NASL’s  request  for  a  preliminary  injunction
6  Some  of  our  sister  circuits  have  explicitly  incorporated
this principle into their formulations of the status quo.  See, e.g.,
SCFC  ILC,  Inc.  v.  Visa  USA,  Inc.,  936  F.2d  1096,  1100  (10th  Cir.
1991), overruled on other grounds by O Centro Espirita, 389 F.3d at
975 (“The status quo . . . is defined by the reality of the existing
status  and  relationships  between  the  parties.”)  (emphasis
omitted); Stemple v. Bd. of Ed. of Prince George’s Cty., 623 F.2d 893,
898 (4th Cir. 1980) (“[C]ourts . . . will frame any equitable relief to
preserve the last uncontested status between the parties.”); Wash.
Capitols  Basketball  Club,  Inc.  v.  Barry,  419  F.2d  472,  475  (9th  Cir.
1969) (“maintain[ing] the status quo between the litigants”) (citing
Hamilton  Watch  Co.  v.  Benrus  Watch  Co.,  206  F.2d  738  (2d  Cir.
1953)).
The case might be different if USSF designated NASL a
7
Division  II  league  and  revoked  that  designation  mid‐season.
There,  the  status  quo  between  the  parties  arguably  would  be
NASL’s Division II designation for that season, in which case we
would evaluate NASL’s challenge to USSF’s revocation under the
ordinary standard for a preliminary injunction.
10
was  correctly  analyzed  by  the  District  Court  under  the
heightened standard for a mandatory injunction.8
B. Clear Likelihood of Success on the Merits
NASL’s claim is anchored in § 1 of the Sherman Act.9
Section  1  prohibits  “[e]very  contract,  combination . . .  or
conspiracy[]  in  restraint  of  trade  or  commerce.”    15  U.S.C.
§ 1; Am. Needle, Inc. v. Nat’l Football League, 560 U.S. 183, 189
(2010).  Thus, to establish a clear likelihood of success under
8 NASL contends that, as an alternative to a showing of a
clear or substantial likelihood of success, it can satisfy the higher
standard  by  showing  that  failure  to  issue  the  injunction  would
result in extreme or very serious damage.  It relies on our earlier
statement “that a mandatory injunction should issue ‘only upon a
clear  showing  that  the  moving  party  is  entitled  to  the  relief
requested, or where extreme or very serious damage will result
from a denial of preliminary relief.’”  Tom Doherty, 60 F.3d at 34(quoting  Abdul  Wali,  754  F.2d  at  1025).    Irreparable  harm,
however, is “indistinguishable” from extreme damage.  Jacobson
&  Co.,  Inc.  v.  Armstrong  Cork  Co.,  548  F.2d  438,  441  n.3  (2d  Cir.
1977).    Therefore,  as  we  have  previously  noted,  the  extreme‐
damage  language  in  our  jurisprudence  remains  “merely  a
reaffirmation  of  the  traditional  reluctance  to  issue  mandatory
injunctions . . . .”  Id.9  The  District  Court  found  that  NASL  had  established
irreparable  harm  and  that  the  injunction  would  not  harm  the
public interest.  NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *8–
9, *21.  USSF does not focus on a failure by NASL in either area.
Thus,  we  start  and  finish  with  the  lower  court’s  determination
that NASL had not demonstrated its clear likelihood of success on
the merits.
11
its  §  1  claim,  NASL  must  show  “there  is  a  contract,
combination . . .  or  conspiracy  amongst  separate  economic
actors  pursuing  separate  economic  interests  such  that  the
agreement  deprives  the  marketplace . . .  of  actual  or
potential competition.”  Am. Needle, 560 U.S. at 195 (internal
citations and quotation marks omitted).
NASL  alleges  that  “USSF  and  co‐conspirators  MLS,
USL  and  SUM  have  entered  into  a  continuing  agreement,
combination,  or  conspiracy  in  restraint  of  trade  with  the
purpose,  intent  and  effect  of  restraining  horizontal
competition  among  top‐tier  [and  second‐tier]  men’s
professional  soccer  leagues . . . .”    Compl.  ¶  200.    NASL
asserts  that  the  arrangement  “enables  MLS  to  be  the  only
men’s  top‐tier  professional  soccer  league  .  .  .  by
promulgating,  revising,  manipulating,  and  selectively
granting  and  denying  waivers  from  anticompetitive
Professional League Standards so that MLS, and only MLS,
will satisfy the USSF’s requirements . . . to qualify for men’s
top‐tier Division I sanctioning.”  Compl. ¶ 201.
12
1. Contract, Combination, or Conspiracy10
For  an  arrangement  to  be  a  conspiracy  under  § 1,  it
“must  embody  concerted  action.”    Am.  Needle,  560  U.S.  at
191.    Concerted  action  exists  where  there  is  an  agreement
between  “separate  economic  actors  pursuing  separate
economic  interests.”    Id.  at  195  (internal  quotation  marks
omitted).  The fact that the co‐conspirators are capable, due
to  their  separateness,  of  acting  in  concert  is  not  sufficient.
Proof  of  a  conspiracy  is  required.    Capital  Imaging  Assocs.,
P.C. v. Mohawk Valley Med. Assocs., Inc., 996 F.2d 537, 545 (2d
Cir. 1993).
A  plaintiff  must  offer  “direct  or  circumstantial
evidence  that  reasonably  tends  to  prove . . .  a  conscious
commitment  to  a  common  scheme  designed  to  achieve  an
unlawful objective.”  Monsanto Co. v. Spray‐Rite Serv. Corp.,
465  U.S.  752, 768  (1984).    Rarely  do  co‐conspirators  plainly
state their purpose.  As a result, courts often must evaluate
circumstantial  evidence  of  a  conspiracy  by  weighing  “plus
factors, which, when viewed in conjunction with the parallel
acts, can serve to allow a fact‐finder to infer a conspiracy.”
Because  “[t]he  question  whether  an  arrangement  is  a
10
contract,  combination,  or  conspiracy  is  different  from  and
antecedent  to  the  question  whether  it  unreasonably  restrains
trade,” Am. Needle, 560 U.S. at 186, we first examine, pursuant to
NASL’s  allegations,  whether  USSF,  MLS,  USL,  and  SUM
conspired  within  the  meaning  of  § 1  of  the  Sherman  Act.
Although we ultimately assume the existence of a conspiracy, we
address  this  antecedent  question  to  clarify  the  framework  the
lower court must use on remand.
13
United  States  v.  Apple,  Inc.,  791  F.3d  290,  315  (2d  Cir.  2015)
(citation  and  internal  quotation  marks  omitted).    In
Monsanto, the Supreme Court noted that courts should look
for  evidence  that  “tends  to  exclude  the  possibility  that  the
[defendant was] acting independently.”  Monsanto, 465 U.S.
at 764.  In Matsushita, the Supreme Court elaborated on what
this  meant:  “[C]onduct  as  consistent  with  permissible
competition  as  with  illegal  conspiracy  does  not,  standing
alone,  support  an  inference  of  antitrust  conspiracy.”
Matsushita Elec. Indus. Co. v. Zenith Radio Corp., 475 U.S. 574,
588 (1986).
The  District  Court  concluded  that  the  USSF  Board’s
promulgation  of  the  Standards  was  not  direct  evidence  of
concerted  action  among  USSF,  the  leagues,  and  SUM.
According to the court, NASL needed to show there was “an
agreement  to  agree  to  vote  a  particular  way”  before  the
Standards  could  satisfy  the  concerted‐action  requirement.
NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *10 (emphasis
omitted).  The court then evaluated circumstantial evidence
of a conspiracy.  Regarding the USSF Board’s votes to adopt
and  amend  the  Standards  as  parallel  conduct,  the  court
examined whether there were plus factors demonstrating an
antitrust  conspiracy.    Id.  at  *11.    Although  acknowledging
that  the  SUM  agreement  poses  “a  conflict  of  interest,”  and
describing as “troubling” USSF’s admitted past intent to give
MLS  a  head  start  in  the  industry,  the  District  Court
concluded that there was insufficient evidence of concerted
action  because  the  evidence  did  not  tend  to  exclude  the
possibility of independent action.  Id. at *11, *13, *15.
14
NASL argues that the District Court erred in applying
the Monsanto standard for inferring a conspiracy because the
Standards are direct evidence of a conspiracy.  We disagree.
The Monsanto‐Matsushita framework works here.  See
Monsanto,  465  U.S.  at  764,  768;  Matsushita,  475  U.S.  at  588.
Courts  use  this  framework  for  assessing  conspiracies,
including  those  conspiracies  provable  by  direct  evidence.
See, e.g., Monsanto, 465 U.S. at 765 (finding substantial direct
evidence of vertical price‐fixing agreement).  A plaintiff who
can proffer direct evidence of a conspiracy should have no
qualms  with  the  Monsanto‐Matsushita  framework  because
direct evidence by definition shows the requisite concerted
action.  See Cosmetic Gallery, Inc. v. Shoeneman Corp., 495 F.3d
46,  52  (3d  Cir.  2015)  (“‘Direct’  evidence  must  evince  with
clarity a concert of illegal action.”).
Moreover, organizational decisions do not inherently
constitute  § 1  concerted  action.    NASL’s  argument
misinterprets  the  meaning  of  concerted  action  in  antitrust
law.    “[Not]  every  action  by  a  trade  association  is . . .
concerted  action  by  the  association’s  members.”    AD/SAT,
Div. of Skylight, Inc. v. Associated Press, 181 F.3d 216, 234 (2d
Cir.  1999)  (per  curiam).    Indeed,  even  though  a  “trade
association  by  its  nature  involves  collective  action  by
competitors[,] . . .  a  trade  association  is  not  by  its  nature  a
‘walking  conspiracy.’”    Consol.  Metal  Prods.,  Inc.  v.  Am.
Petroleum Inst., 846 F.2d 284, 293–94 (5th Cir. 1988).  Rather,
it is when “a § 1 plaintiff establishes the existence of an illegal
contract  or  combination”  that  the  plaintiff  can  “proceed  to
demonstrate that the agreement constituted an unreasonable
restraint  of  trade.’”    Capital  Imaging,  996  F.2d  at  542
15
(emphasis  added).    Evidence  should  “tend[]  to  show  that
association  members,  in  their  individual  capacities,
consciously  committed  themselves  to  a  common  scheme
designed to achieve an unlawful objective.”  AD/SAT, 181 F.3d at
234 (emphasis added).
In  fairness  to  NASL,  organizational  decisions
sometimes are § 1 concerted action.  For example, when there
is  direct  evidence  of  an  alleged  conspiracy  via  an
association’s express regulation of its members’ market.  In
Associated  Press,  the  government  challenged  as  illegal  a
cooperative  news  association’s  by‐laws  that  restricted
membership  and  prohibited  members  from  distributing
news to nonmembers.  Associated Press v. United States, 326
U.S. 1, 5 (1945).  In ruling for the government, the Supreme
Court endorsed the district court’s conclusion that “[t]he by‐
laws  of  AP  are  in  effect  agreements  between  the
members . . . . [They are] contracts in restraint of commerce.”
Id. at 11 n.6.  Similarly, in Indiana Federation of Dentists, the
Supreme Court found that a federation’s policy constituted
a collective refusal to deal with insurers and was an illegal
agreement.  FTC v. Ind. Fed’n of Dentists, 476 U.S. 447, 457–58
(2009).    These  cases  corroborate  the  obvious—that  direct
evidence of an illegal “contract, combination, or conspiracy”
satisfies § 1’s concerted‐action requirement.  See Allied Tube
& Conduit Corp. v. Indian Head, Inc., 486 U.S. 492, 500 (1988)
(finding agreement, in violation of § 1, to subvert standard‐
setting process by packing vote); see also United States v. Topco
Assocs., Inc., 405 U.S. 596, 601–02 (1972) (by‐laws allocating
market  territory  among  chain  members  found
anticompetitive); Fashion Originatorsʹ Guild v. FTC, 312 U.S.
16457,  462–64  (1941)  (Guild’s  rules  and  policies  found
anticompetitive  where  purpose  was  to  prevent  sales  and
create a monopoly).
If NASL were challenging the Standards themselves—
in totality—as violative of the antitrust laws, then the USSF
Board’s  promulgation  of  them  would  constitute  direct
evidence of § 1 concerted action in that undertaking.11  As for
How NASL is challenging the Standards is unclear.  See
11
A‐135  (the  District  Court,  with  NASL’s  later  agreement,
summarized  NASL’s  position  as:  “You’re  saying  standards  are
okay, Division I, Division II is okay; the manner in which [USSF]
set[s] the requirements for each is wrong”); see also A‐137 (NASL
stating “I’m challenging the requirements here . . . that a standard
setting  body  should  set  [the  minimum‐team  requirement] . . .
[challenging]  [t]hat  particular  rule”).    There  is  room  for
disagreement as to whether NASL’s reference to the Standards, as
“effectuat[ing]  the  USSF’s  anticompetitive  conspiracy,”  wages
war on the Standards or just fires shots at their role in the larger
alleged  conspiracy.    Compl.  ¶  122.    See  Summit  Health,  Ltd.  v.
Pinhas,  500  U.S.  322,  339–40  (1991)  (Scalia,  J.,  dissenting)
(describing an alleged agreement to boycott as “not the totality of
the  conspiracy,  but  merely  the  means  used  to  enforce  it”).
Compare  Wilk  v.  Am.  Med.  Ass’n,  895  F.2d  352,  374  n.9  (7th  Cir.
1990)  (saying  plaintiffs  did  not  directly  challenge  standards
alleged  to  “perpetuate[]  the  boycott”),  with  Robertson  v.  Sea  Pines
Real  Estate  Cos.,  Inc.,  679  F.3d  278,  283,  288,  289  (4th  Cir.  2012)
(finding  direct  evidence  of  conspiracy  where  defendants  used
joint venture as an “instrumentality” and “conduit,” saying that
“board members conspired in the form of [their] rules, the very
passage  of  which  establishes  that  the  defendants  convened  and
came to an agreement”).
17
the  clearly  alleged  overarching  conspiracy  to  restrain
competition  in  markets  for  top‐  and  second‐tier  men’s
professional  soccer  leagues  in  North  America,  the
promulgation of the Standards is circumstantial evidence of
that conspiracy.  The District Court properly evaluated the
Standards  along  with  other  circumstantial  evidence  of
NASL’s  conspiracy  allegations,  concluding  that  NASL  had
not sufficiently shown the presence of concerted action.  See
NASL, 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *11–15.  But even
assuming NASL’s allegations show a conspiracy, NASL has
failed  to  show  that  the  agreement  was  an  unreasonable
restraint on competition under § 1.
2. Unreasonable Restraint
Only  unreasonable  restraints  on  competition  violate
§ 1  of  the  Sherman  Act.    Courts  use  one  of  two  tests  here.
“[A] restraint may be adjudged unreasonable either because
it fits within a class of restraints that has been held to be ‘per
se’ unreasonable, or because it violates what has come to be
known  as  the  ‘Rule  of  Reason.’”    Ind.  Fed’n  of  Dentists,  476
U.S.  at  457–58.    Regulation  of  league  sports  is  a  textbook
example  of  when  the  rule  of  reason  applies.    See  Nat’l
Collegiate Athletic Ass’n v. Bd. of Regents of Univ. of Okla., 468
U.S. 85, 101 (1984).
NASL argues for an abbreviated, “quick look” version
of  the  rule  of  reason,12  which  applies  when  “no  elaborate
industry  analysis  is  required  to  demonstrate  the
The  parties  did  not,  and  do  not,  dispute  the  rule  of
12
reason’s applicability.
18
anticompetitive  character  of  [the  challenged]  agreement.”
Ind. Fed’n of Dentists, 476 U.S. at 459 (internal quotation mark
omitted).    Here,  however,  far  from  being  obviously
anticompetitive, the Standards could be found to have a net
procompetitive effect, or no competitive effect at all.  See Cal.
Dental  Ass’n  v.  FTC,  526  U.S.  756,  771  (1999).    Indeed,  the
Standards  are  seemingly  designed  to  avoid  a  flaw  in  the
relevant  market:  implosion  of  leagues  due  to  minimal
consumer demand and teams’ financial instability.  Because
the alleged restraints might avoid a flaw in the market, the
full rule‐of‐reason analysis applies.  See id. (using three‐step
rule  of  reason  when  reviewing  restrictions  designed  to
address  deceptive  advertising  in  market  prone  to
information gaps).
The  District  Court  properly  applied  the  three‐step
rule‐of‐reason framework.  First, a plaintiff bears the initial
burden  of  demonstrating  that  a  defendant’s  challenged
behavior  can  have  an  adverse  effect  on  competition  in  the
relevant  market.    United  States  v.  Am.  Express  Co.,  838  F.3d
179, 194 (2d Cir. 2016), cert. granted, Ohio v. Am. Express Co.,
138 S. Ct. 355 (Oct. 16, 2017) (mem.).  Second, if the plaintiff
satisfies  this  initial  burden,  the  burden  shifts  to  the
defendant,  who  must  demonstrate  the  procompetitive
effects  of  the  challenged  restraint.    Id.  at  195.    Third,  if  the
defendant provides that proof, the burden shifts back to the
plaintiff  to  show  that  these  “legitimate  competitive
benefits . . . could have been achieved through less restrictive
means.”  Id. (internal quotation marks omitted).  Ultimately,
“[t]he true test of legality is whether the restraint imposed is
such  as  merely  regulates  and  perhaps  thereby  promotes
19
competition or whether it is such as may suppress or even
destroy  competition.”    Nat’l  Soc’y  of  Prof’l  Eng’rs  v.  United
States,  435  U.S.  679,  691  (1978)  (quoting  Chi.  Bd.  of  Trade  v.
United States, 246 U.S. 231, 238 (1918)).
Under  the  first  step  of  the  rule  of  reason,  a  plaintiff
must demonstrate that the alleged restraint has an adverse
effect  on  competition.    Am.  Express,  838  F.3d  at  194.    The
plaintiff can do this directly, by showing an “actual adverse
effect on competition as a whole in the relevant market.”  Id.
(emphasis  omitted)  (internal  quotation  mark  omitted)
(giving examples of higher prices or reduced output).13  Or
the plaintiff can make her case indirectly, “by showing that
the  defendant  has  sufficient  market  power  to  cause  an
adverse effect on competition.”  Id. (internal quotation marks
omitted).  Plaintiffs seeking to show adverse effect indirectly
must  demonstrate  both  the  defendant’s  market  power  and
“other grounds” for believing the challenged restraint harms
competition.  MacDermid Printing Sols. LLC v. Cortron Corp.,
833  F.3d  172,  183–84  (2d  Cir.  2016).    These  other  grounds
might  include  price  increases,  reduced  output  or  market
quality, significantly heightened barriers to entry, or reduced
consumer choice.  Id. at 183 & n.42, 184, 186 n.56.
The  District  Court  did  not  err  in  finding  that  NASL
indirectly  established  an  adverse  effect  on  competition  in
The  District  Court  found  that  NASL  had  not  directly
13
shown  an  actual  adverse  effect  on  competition  in  the  market.
NASL, 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *18 & n.41 (no customer
confusion and no reduced output beyond NASL’s own exclusion
from Division II).
20
“the  market  for  (1)  top‐tier  and  (2)  second‐tier  menʹs
professional soccer leagues located in the United States and
Canada.”    NASL,  17‐CV‐05495,  2017  WL  5125771,  at  *17  &
n.40.14  USSF’s market power is evident in its “power to . . .
exclude competition” through the Standards.  United States
v. E.I. du Pont de Nemours & Co., 351 U.S. 377, 391 (1956).  And
the ratcheting up of the Standards over the last two decades
imposes  increasingly  “significant  barriers  to  entry”  in  the
relevant soccer market.  CDC Techs., Inc. v. IDEXX Labs., Inc.,
186 F.3d 74, 80 (2d Cir. 1999); see also MacDermid, 833 F.3d at
183–84, 186 n.56.
The burden then shifts to USSF to offer evidence of the
Standards’ procompetitive effects.  See Am. Express, 838 F.3d
at  195.    Although  fraught  with  anticompetitive  potential,
standards  promulgated  by  standard‐setting  organizations
can be flush with “significant procompetitive advantages.”
See Allied Tube, 486 U.S. at 501.  “The history of the restraint,
the  evil  believed  to  exist,  the  reason  for  adopting  the
particular remedy, the purpose or end sought to be attained,
are  all  relevant  facts.”    Capital  Imaging,  996  F.2d  at  543(quoting Chi. Bd. of Trade, 246 U.S. at 238).
The District Court also did not err in finding that USSF
offered sufficient evidence of the Standards’ procompetitive
virtues.  See NASL 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *18–19
(considering minimum‐team count, time zones, market size,
stadium capacity, and financial viability).  The court found
The  District  Court  defined  the  market  as  proposed  by
14
NASL, and the parties do not contest this definition.  In light of
that consensus, we regard the relevant market to be the same.
21
that  the  minimum‐team  requirement  increases  output
through sustained fan interest and provides stability because
larger leagues are less likely to collapse.  Id. at *19.  The court
further  found  that  the  time‐zone  and  market‐size
requirements  generate  fan  and  media  interest,  and,  along
with  the  stadium‐capacity  requirement,  promote  league
quality.  Id.  The court lastly determined that the financial‐
viability  requirements  keep  fans  interested,  stabilize  the
leagues  financially,  and  prevent  free  riding.    Id.    These
findings by the District Court are not clearly erroneous.  See
Almontaser, 519 F.3d at 508.
The  Standards  further  benefit  the  market  by
coordinating necessary competition.  As the Supreme Court
recognized  when  addressing  the  National  Collegiate
Athletic  Association’s  (“NCAA”)  role  in  regulating
intercollegiate  athletics,  “this  case  involves  an  industry  in
which horizontal restraints on competition are essential if the
product is to be available at all.”  Bd. of Regents, 468 U.S. at
101;  see  also  id.  at  102  (“[The  NCAA’s]  actions  widen
consumer  choice—not  only  the  choices  available  to  sports
fans but also those available to athletes—and hence can be
viewed as procompetitive.”).
NASL argues that the District Court erred in finding
some of the Standards’ requirements justified in part by their
procompetitive  effects  of  eliminating  free  riding  and
stabilizing the market.  However, it is permissible for courts
to  consider  free  riding  and  stability  as  two  potential
procompetitive justifications in the standard‐setting context.
22
Eliminating  free  riders  can  be  a  procompetitive
advantage of alleged restraints on competition like vertical
price  agreements.    See  Leegin  Creative  Leather  Prods.,  Inc.  v.
PSKS, Inc., 551 U.S. 877, 889–92 (2007) (discussing free riding
and  other  procompetitive  justifications).    The  same  holds
true in the standard‐setting context.  Here, the District Court
did  not  err  in  finding  that  the  Standards  reduce  leagues’
incentive  to  free  ride  on  USSF’s  efforts  and  expenditures
without making similar investments to generate fan interest
in the sport.  NASL, 2017 WL 5125771, at *19.
Courts  can  also  consider  whether  evidence  of  a
defendant’s  stabilizing  behavior  constitutes  a
procompetitive  benefit  of  standard‐setting.    NASL  argues
that  anticompetitive  behavior  cannot  be  justified  as
preventing  “[r]uinous  competition,  financial  disaster,  [or
the]  evils  of  price  cutting.”    United  States  v.  Socony‐Vacuum
Oil Co., 310 U.S. 150, 221 (1940).  However, that logic is tied
to  cases  where  courts  were  confronted  with  per  se  illegal
practices.  Per se illegal practices, like horizontal price‐fixing,
are  those  that  “because  of  their  pernicious  effect  on
competition  and  lack  of  any  redeeming  virtue  are
conclusively  presumed  to  be  unreasonable  and  therefore
illegal without elaborate inquiry as to the precise harm they
have caused or the business excuse for their use.”  N. Pac. Ry.
Co. v. United States, 356 U.S. 1, 5 (1958).  Though courts might
reject  the  stability  rationale  where  conduct  is  so
anticompetitive  as  to  be  beyond  redemption,  see  Socony‐
Vacuum,  310  U.S.  at  228,  that  and  other  procompetitive
justifications still can be relevant elsewhere—as in the sports
standards context.
23
A defendant cannot, of course, justify anticompetitive
arrangements  by  saying  an  industry’s  “special
characteristics” warrant them.  Nat’l Soc’y of Prof’l Eng’rs, 435
U.S. at 689.  But in the context of a soccer industry historically
prone to collapse, the free‐rider and stability justifications do
not  rationalize  anticompetitive  effects—they  evince
procompetitive  ones.    Specifically,  as  USSF  urges,  the
Standards avoid free riders on, and lock in consumer interest
for, the relevant competitive market.  See Bd. of Regents, 468
U.S. at 117 (“[M]ost of the regulatory controls of the NCAA
are  justifiable  means  of  fostering  competition  among
amateur  athletic  teams  and  therefore  procompetitive  because
they  enhance  public  interest  in  intercollegiate  athletics.”)
(emphasis added).
NASL separately argues that the District Court should
have concluded NASL was clearly likely to succeed on the
merits  once  the  court  found  problems  with  the  SUM
agreement  and  USSF’s  early  use  of  the  Standards  to  favor
MLS.  NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *11, *13.
As  the  District  Court  noted,  however,  USSF’s  voting
procedures and early history are a far cry from the collusive
activity  that  would  warrant  per  se  antitrust  analysis.    See
Allied Tube, 486 U.S. at 501 (excluding product by packing the
annual meeting vote); Gelboim v. Bank of Am. Corp., 823 F.3d
759, 775 (2d Cir. 2016) (acting collusively by circumventing
LIBOR‐setting  rules).    NASL  has  not  shown  a  meaningful
financial  conflict  of  interest  stemming  from  the  SUM
agreement; Board members with ties to professional leagues
do not participate in the Task Forces and must abstain from
votes regarding the Standards.  As for USSF sheltering MLS
24
from  competition  in  the  mid‐1990s,  USSF’s  alleged  co‐
conspirator leagues did not yet exist.  Any anticompetitive
promulgation  or  misuse  of  the  Standards  would  be
attributable to USSF alone.  And unilateral action does not
violate § 1 of the Sherman Act.  Am. Needle, 560 U.S. at 190–
91; see also United States Football League v. Nat’l Football League,
842  F.2d  1335,  1372  (2d  Cir.  1988)  (saying  prior  judgments
against defendant, “admitted as evidence of a longstanding
conspiracy,”  were  “at  best  marginally  probative  of  an
ongoing intent to exclude competitors”).
Because  USSF  has  demonstrated  procompetitive
effects of the Standards, the burden shifts to NASL to prove
that “any legitimate competitive benefits offered by [USSF]
could  have  been  achieved  through  less  restrictive  means.”
Am.  Express,  838  F.3d  at  195  (internal  quotation  mark
omitted).  Less restrictive alternatives are “those that would
be  less  prejudicial  to  competition  as  a  whole.”    Capital
Imaging,  996  F.2d  at  543.    The  District  Court  did  not  err  in
concluding  that  NASL  failed  to  demonstrate  viable  less
restrictive alternatives to the current Standards.
NASL points to the earlier renditions of the Standards
as  less  restrictive  alternatives  to  the  current  version  of  the
Standards.15  NASL notes, for example, that the Standards’
eight‐team requirement for Division II is less restrictive than
its  current  twelve‐team  requirement.    Having  fewer
requirements generally is less restrictive than having more.
But NASL fails to show how reverting to earlier versions of
15  By  making  this  argument,  NASL  apparently  concedes
that the earlier Standards had procompetitive justifications.
25
the  Standards  would  achieve  the  same  legitimate
procompetitive  objectives  as  the  Standards’  current  form.
The Standards’ evolution could show simply that its earlier
renditions were no longer viable.  Growing industries have
developing standards; antitrust plaintiffs cannot just point to
earlier  standards  as  less  restrictive  alternatives  without
additionally  showing  the  equivalent  viability  of  the
alternatives proffered.
NASL  also  urges  that  eliminating  the  Standards—
using  league  rules  instead  of  federation  rules—is  a  less
restrictive  alternative.    Again,  we  fail  to  see  that  leagues‐
based rules would accomplish the same ends as those issued
by a federation.  As the Supreme Court said of the NCAA’s
regulating  function  in  intercollegiate  sports,  “[w]hat  the
NCAA  and  its  member  institutions  market  in  this  case  is
competition itself—contests between competing institutions.
Of course, this would be completely ineffective if there were
no  rules  on  which  the  competitors  agreed  to  create  and
define the competition to be marketed.”  Bd. of Regents, 468
U.S. at 102.  The same holds true here.
III
NASL has a case left to make.  But we cannot say at
this  point  that  NASL  has  shown  a  clear  likelihood  of  its
success on the merits under 15 U.S.C. § 1.  Accordingly, the
order  of  the  District  Court  denying  NASL’s  motion  for  a
preliminary  injunction  is  AFFIRMED,  and  the  matter  is
REMANDED  for  further  adjudication  of  this  case  on  the
merits.
26