Tooly v. Schwaller ( 2019 )

17‐3564‐cv
Tooly v. Schwaller
1 UNITED STATES COURT OF APPEALS
2
3 FOR THE SECOND CIRCUIT
4
5 August Term 2018
6
7 (Argued: October 11, 2018      Decided: March 20, 2019)
8
9 Docket No. 17‐3564‐cv
10
11
12 PAUL TOOLY,
13
14 Plaintiff‐Appellee,
15
16 – v. –
17
18 JOHN F. SCHWALLER,
19
20 Defendant‐Appellant,
21
22 STATE UNIVERSITY OF NEW YORK AT POTSDAM, MARY DOLAN,
23
24 Defendants.
25
26
27 Before: WALKER, CALABRESI, and LIVINGSTON, Circuit Judges.
28
29 Appeal  from  the  judgment  of  the  United  States  District  Court  for  the  Northern
30 District of New York (Hurd, J.) granting in part and denying in part Defendants’
31 motion  for  summary  judgment.  Plaintiff  was  an  employee  of  Defendant  State
32 University  of  New  York  at  Potsdam  (“SUNY”).  Defendants  placed  Plaintiff  on
33 involuntary leave and required Plaintiff to undergo a medical evaluation. Plaintiff
1
1 twice  failed  to  appear  for  the  medical  evaluation,  and  Defendants  eventually
2 terminated Plaintiff’s employment.
3 Plaintiff  sued  Defendants  SUNY,  Mary  Dolan,  and  John  Schwaller  for  (1)
4 deprivation  of  due  process  in  violation  of  the  Fourteenth  Amendment,  (2)
5 violation  of  the  Equal  Protection  Clause  of  the  Fourteenth  Amendment,  (3)
6 disability discrimination in violation of the New York State Human Rights Law,
7 and  (4)  retaliation  in  violation  of  the  New  York  State  Human  Rights  Law.  The
8 district court granted summary judgment to SUNY and Dolan on all of Plaintiff’s
9 claims. It allowed Plaintiff’s disability discrimination claim against Schwaller to
10 proceed under the New York State Human Rights Law, but it dismissed Plaintiff’s
11 equal  protection  and  retaliation  claims  against  Schwaller.  The  appeal  before  us
12 being  interlocutory  and  all  the  above  decisions  not  being  intertwined  with  this
13 appeal, the validity of these judgments is not before us and remains to be decided
14 in possible appeals when a final judgment in Plaintiff’s suit has been issued.
15 The district court also denied summary judgment to Defendant Schwaller
16 on Plaintiff’s procedural due process claim against him. In doing this, it rejected,
17 on the grounds that Schwaller violated some requirements of the New York Civil
18 Service Law, Schwaller’s claim that he was entitled to qualified immunity. This
19 was error. Because we further conclude that Schwaller’s conduct did not violate
20 clearly established law, and that he therefore is entitled to qualified immunity, we
21 REVERSE  the  district  court’s  decision  in  this  respect  and  REMAND  with
22 instructions to dismiss the procedural due process claim against Schwaller.
23
24
25 Matthew J. Blit, Levine & Blit, PLLC, New York,
26 NY, for Plaintiff‐Appellee.
27
28 Joseph M. Spadola, Assistant Solicitor General of
29 Counsel (Barbara D. Underwood, Solicitor
30 General; Andrea Oser, Deputy Solicitor General;
31 and Eric T. Schneiderman, then Attorney General
32 of the State of New York; on the brief), Albany,
33 NY, for Defendant‐Appellant.
34
35
36
2
1 GUIDO CALABRESI, Circuit Judge:
2 On December 23, 2013, Paul Tooly sued the State University of New York at
3 Potsdam  (“SUNY”);  Mary  Dolan,  Director  of  Human  Resources  at  SUNY;  and
4 John  Schwaller,  then‐President  of  SUNY.  Tooly  claimed,  inter  alia,  that  the
5 defendants  violated  his  procedural  due  process  rights  under  the  Fourteenth
6 Amendment when they placed him on involuntary leave and later terminated his
7 employment.  The  defendants  moved  for  summary  judgment,  which  the  district
8 court granted in part and denied in part. In relevant part, the district court denied
9 summary judgment to Schwaller on Tooly’s procedural due process claim, holding
10 that  Schwaller  was  not  entitled  to  qualified  immunity.  In  doing  so,  the  district
11 court relied heavily on its finding that Schwaller had violated the requirements of
12 the  New York Civil  Service Law.  Schwaller  now brings an interlocutory appeal
13 from that denial.
14 The only issue in this appeal is whether the district court erred in denying
15 summary judgment to Schwaller on the ground of qualified immunity. We hold
16 that  it  did.  Failure  to  comply  with  a  state  procedural  requirement—such  as  the
17 New  York  Civil  Service  Law—does  not  necessarily  defeat  a  claim  for  qualified
18 immunity  under  federal  law.  Moreover,  because  Schwaller’s  conduct  did  not
3
1 violate  clearly  established  federal  law,  we  further  hold  that  he  is  entitled  to
2 qualified immunity as a matter of law. Accordingly, we reverse this portion of the
3 district court’s decision and remand with instructions to dismiss the due process
4 claim against Schwaller.
5 BACKGROUND
6 Facts
7 Paul  Tooly  had  been  employed  by  SUNY  as  a  motor  vehicle  operator
8 beginning in February 2000. On May 13, 2011, Melissa Proulx, Assistant Director
9 of Human Resources, wrote to the Employee Health Services division of the New
10 York State Department of Civil Service to request a mental stability evaluation of
11 Tooly.  In  the  letter,  Proulx  identified  a  number  of  incidents  that  prompted  the
12 request, including, inter alia, (1) that Tooly had interrupted a private meeting to
13 deliver a letter that made no sense to Schwaller, then‐President of SUNY; (2) that,
14 while  driving  his  truck,  Tooly  had  swerved  toward  two  employees  and  driven
15 through a narrow gap between them; (3) that Tooly had grabbed a report out of
16 another employee’s hands and added information to the report, even after he had
17 been  told  he  could  not  do  so;  and  (4)  that  Tooly  became  agitated  at  work  on
4
1 multiple occasions, including May 11, 2011,1 when he walked off the job without
2 permission.  Tooly  alleges  that  he  was  not  provided  with  a  copy  of  the  letter
3 requesting the medical evaluation and was never made aware of its contents prior
4 to this litigation.
5 On May 17, 2011, Schwaller sent Tooly a letter informing him that he was
6 being placed on an involuntary leave of absence effective the following day. This
7 letter stated that Schwaller believed Tooly’s continued presence on the job severely
8 interfered  with  the  operations  of  the  department.  Schwaller  directed  Tooly  to
9 undergo  a  medical  examination  and  advised  him  that  “failure  to  attend  this
10 medical  examination  may  subject  [him]  to  disciplinary  action.”  Joint  Appendix
11 (hereinafter “J.A.”) 55. The letter indicated that, while on leave, Tooly could draw
12 on his accrued leave days, and, when those were exhausted, he would be eligible
13 for sick leave at half‐pay.
14 On  May  24,  2011,  Dolan  sent  Tooly  a  letter  informing  him  that  he  must
15 appear for a medical evaluation on June 6, 2011. On June 3, Tooly sent Schwaller a
16 letter  requesting  a  written  statement  of  facts  as  to  why  he  was  placed  on
1 Dolan’s letter actually identified May 10 as the date that Tooly abandoned his job. But
other record evidence, including Tooly’s termination letter, see J.A. 70, consistently states
that this event occurred on May 11.
5
1 involuntary  leave  and  required  to  undergo  a  medical  evaluation.  On  June  7,
2 Schwaller responded with a letter denying Tooly’s request. Tooly did not attend
3 the medical evaluation scheduled for June 6. The evaluation was then rescheduled
4 for June 27, and Proulx sent Tooly a letter on June 9 to inform him of the new date.
5 The letter again advised Tooly that “failure to keep this appointment may result
6 in  disciplinary  action.”  J.A.  59.  Tooly  again  failed  to  appear  on  this  second
7 rescheduled date.
8 On  June 30,  2011,  Dolan  sent Tooly  a  letter directing  him  to  report  to the
9 Office  of  Human  Resources  for  a  disciplinary  interrogation  meeting  on  July  6,
10 2011. The letter stated that Dolan had received a report indicating that Tooly “may
11 have committed acts for which formal disciplinary action may be initiated.” J.A.
12 60.  It  added  that  the  purpose  of  the  disciplinary  interrogation  meeting  was  to
13 question  him  concerning  this  matter.  The  letter  again  advised  that  “failure  or
14 refusal to report as directed may, in itself, be grounds for disciplinary action.” Id.
15 To  allow  Tooly  time  to  consult  with  an  attorney,  the  disciplinary
16 interrogation  meeting  was  subsequently  postponed  to  July  8,  2011.  On  July  6,
17 Tooly’s  attorney,  James  D.  Hartt,  sent  a  letter  to  Dolan  requesting  information
18 about  the  purpose  of  the  meeting  and  a  general  description  of  Tooly’s  alleged
6
1 disciplinary  issues. Twice—once  on  July  11  and again  on  July  12—Dolan  called
2 and left a message with Hartt’s office, asking Hartt to call her back to discuss the
3 upcoming meeting. But Dolan never received a return call or any communication
4 from Hartt.
5 On July 12, the disciplinary interrogation meeting was again rescheduled,
6 this  time  for  July  18,  2011.  On  July  14,  Tooly  requested  that  the  meeting  be
7 postponed a third time. Dolan declined to reschedule the meeting and sent Tooly
8 letters on July 14 and 15 to remind him that he needed to appear on July 18. The
9 July 15 letter additionally stated:
10 If  you  fail  to  apply  [sic]  with  this  directive  you  are
11 waiving  your  right  to  provide  information  about
12 potential disciplinary action that could be issued against
13 you. Your failure or refusal to report as directed may, in
14 itself,  be  grounds  for  disciplinary  action  against  you.
15 Any disciplinary action  taken  against you  will  proceed
16 without the interrogation.
17 J.A. 68. Tooly did not appear at the disciplinary interrogation.
18 On July 18, 2011, after Tooly failed to appear, SUNY sent Tooly a Notice of
19 Discipline,  informing  him  that  he  would  be  fired.  The  Notice  included  three
20 charges of misconduct: (1) abandoning his job on May 11, 2011; (2) failing to report
21 for medical examinations on June 6, 2011 and June 27, 2011; and (3) failing to report
22 to  the  disciplinary  interrogation  meeting  on  July  18,  2011.  A  letter  from  Dolan,
7
1 included with the Notice, stated that the termination would be effective 14 days
2 after receipt of the Notice and that Tooly could challenge the Notice by filing a
3 grievance  form  within  those  14  days.  But  the  Notice  itself  and  an  additional
4 accompanying letter from Schwaller stated that the termination would be effective
5 on July 18, 2011 at the close of business.
6 SUNY  noticed  the  inconsistent  effective  dates,  and,  on  August  8,  2011,
7 Proulx sent Tooly a letter withdrawing the Notice of Discipline issued on July 18,
8 2011. The letter also suspended Tooly without pay, effective August 8, and issued
9 a new Notice of Discipline. The new Notice of Discipline included eight charges of
10 misconduct,  all  of  which  concerned  the  same  incidents  as  the  prior  Notice.  The
11 new Notice also informed Tooly that he would be fired effective 14 days after his
12 receipt of the Notice.
13 Tooly  asserts  that  he  attempted  to  file  a  grievance  to  challenge  the
14 termination, but that he was unable to do so because he was provided with the
15 wrong  address.  And,  as  a  result,  he  claims,  grievance  procedures  were  never
16 initiated. On August 21, 2011, Tooly instead submitted a complaint to the Public
17 Integrity Bureau of the Office of the Attorney General. That complaint alleged that
18 Tooly  had  reported  to  SUNY  an  instance  of  workplace  violence  committed  by
8
1 another  employee  and  that  the  disciplinary  actions  taken  against  him  were  in
2 retaliation  for  this  action.  The  complaint  was  referred  to  the  SUNY  Auditor’s
3 Office  for  investigation,  and  the  Auditor’s  Office  determined  that  there  was  no
4 evidence to support Tooly’s allegations.
5 Tooly asserts that he was fired in August 2011 and that he has not received
6 any paychecks or benefits since.2
7 Proceedings Below
8 On December 23, 2013, Tooly filed a complaint in the United States District
9 Court for the Northern District of New York, asserting four claims against SUNY,
10 Dolan, and Schwaller: (1) deprivation of due process in violation of the Fourteenth
11 Amendment;  (2)  violation  of  the  Equal  Protection  Clause  of  the  Fourteenth
12 Amendment;  (3)  disability  discrimination  in  violation  of  the  New  York  State
13 Human Rights Law; and (4) retaliation in violation of the New York State Human
14 Rights  Law.  The  defendants  moved  for  summary  judgment,  which  the  district
15 court  granted  in  part  and  denied  in  part.  Specifically,  the  district  court  granted
2 Before the district court, Schwaller stated that Tooly is still an employee of SUNY and is
currently suspended without pay pending termination, despite the fact that the August
8, 2011 Notice of Discipline stated that Tooly would be terminated 14 days after receipt
of  that  Notice.  For  purposes  of  this  appeal,  however,  Schwaller  accepts  Tooly’s
allegations that he was fired in August 2011.
9
1 summary judgment to SUNY and to Dolan on all claims. The district court also
2 granted  summary  judgment  to  Schwaller  on  Tooly’s  equal  protection  and
3 retaliation  claims.  The  district  court  denied  summary  judgment  and  permitted
4 Tooly to proceed, however, on his due process claim and his state law disability
5 discrimination claim against Schwaller. At this time, Schwaller appeals only the
6 district court’s decision on the due process claim, asserting that he is entitled to
7 qualified immunity and hence permitted to make an interlocutory appeal.
8 The district court based its ruling allowing Tooly’s procedural due process
9 claim to proceed against Schwaller on the ground that a reasonable jury could find
10 that, because Schwaller had failed to comply with some requirements of the New
11 York Civil Service Law, Tooly had not been afforded adequate process. Tooly v.
12 Schwaller, No. 7:13‐CV‐1575, 2017 WL 6629227, at *6‐*7 (N.D.N.Y. Oct. 2, 2017). In
13 doing so, the court further found that, because a reasonable jury could find that
14 Schwaller  had  violated  New  York  state  law,  he  was  not  entitled  to  qualified
15 immunity. Id. at *8.
16 The New York Civil Service Law requires that, prior to ordering a medical
17 examination,  an  employer  must  give  its  employee  “[w]ritten  notice  of  the  facts
18 providing the basis for the judgment . . . that the employee is not fit to perform the
10
1 duties of his or her position.” N.Y. Civ. Serv. Law § 72(1). It also requires that, prior
2 to  taking  disciplinary  action,  the  employer  must  provide  the  employee  with
3 “written  notice  thereof  and  of  the  reasons  therefor,”  as  well  as  a  “copy  of  the
4 charges preferred against him,” and allow the employee “at least eight days for
5 answering  the  same  in  writing.”  N.Y.  Civ.  Serv.  Law
6 §  75(2).  Because  the  district  court  found  that  Schwaller  had  not  satisfied  these
7 requirements, it held that a genuine dispute of material fact existed as to whether
8 Tooly’s due process rights had been violated.
9 Moreover,  on  largely  the  same  basis,  the  district  court  then  rejected
10 Schwaller’s claim that he was entitled to qualified immunity:
11 As  a  reasonable  juror  could  conclude  that  Schwaller’s
12 failure  to  follow  the  clear  requirements  of  New  York
13 Civil  Service  Law  would  lead  to  the  deprivation  of
14 Tooly’s  procedural  due  process  rights  under  the
15 Fourteenth  Amendment,  such  actions  would  violate
16 clearly established constitutional rights and it would not
17 be  objectively  reasonable  to  believe  their  acts  did  not
18 violate plaintiff’s rights.
19 Tooly, 2017 WL 6629227, at *8. In short, the district court concluded that, since a
20 reasonable jury could find that Schwaller’s violation of the New York Civil Service
21 Law  deprived  Tooly  of  his  due  process  rights,  Schwaller  was  not  entitled  to
22 qualified immunity.
11
1 DISCUSSION
2 The only issue before us on this interlocutory appeal is whether the district
3 court erred in denying summary judgment to Schwaller on the basis of qualified
4 immunity. We hold that the district court erred in relying on the violation of a state
5 statute  to  defeat  qualified  immunity.  We  further  hold  that,  because  Schwaller’s
6 conduct did not violate clearly established federal law, he is entitled to qualified
7 immunity as a matter of law.
8 Jurisdiction
9 This court has jurisdiction to review an interlocutory appeal of a denial of
10 qualified  immunity  “when  the  underlying  issues  raise  only  questions  of  law.”
11 Bryant  v.  Egan,  890  F.3d  382,  386  (2d  Cir.  2018).  If  “a  factual  determination  is  a
12 necessary predicate to the resolution of whether . . . immunity is a bar, review is
13 postponed and we dismiss the appeal.” Id. (internal quotation marks and citation
14 omitted). Thus, an interlocutory appeal is only appropriate to determine whether
15 the defendant is entitled to qualified immunity as a matter of law “on stipulated
16 facts, or on the facts that the plaintiff alleges are true, or on the facts favorable to
17 the plaintiff that the trial judge concluded the jury might find.” Bolmer v. Oliveira,
18 594 F.3d 134, 141 (2d Cir. 2010) (internal quotation marks and citation omitted).
12
1 “[W]here  the  district  court  denied  immunity  on  summary  judgment  because
2 genuine  issues  of  material  fact  remained,  we  have  jurisdiction  to  determine
3 whether the issue is material, but not whether it is genuine.” Id. at 140‐41 (emphasis
4 in original).
5 Tooly  argues  that  Schwaller’s  interlocutory  appeal  is  not  properly  before
6 this Court because it turns on the district court’s determination of whether genuine
7 issues of material fact exist. Schwaller agrees, however, for purposes of this appeal,
8 to rely “only upon facts plaintiff has alleged or admitted.” Appellant’s Br. at 3 n.1;
9 see Bolmer, 594 F.3d at 141. Therefore, this court has jurisdiction to decide whether,
10 on  the  facts  alleged  by  Tooly,  Schwaller  is  entitled  to  qualified  immunity  as  a
11 matter  of  law.  Our  review  thus  cabined,  we  assess  the  district  court’s  denial  of
12 summary judgment de novo. Lauro v. Charles, 219 F.3d 202, 206 (2d Cir. 2000).
13 Standard for Qualified Immunity
14 A defendant is entitled to qualified immunity under federal law if “(1) [the
15 defendant’s]  conduct  does  not  violate  clearly  established  statutory  or
16 constitutional rights of which a reasonable person would have known, or (2) it was
17 objectively reasonable for [the defendant] to believe that his actions were lawful at
13
1 the time of the challenged act.” Cerrone v. Brown, 246 F.3d 194, 199 (2d Cir. 2001)
2 (internal quotation marks and citations omitted).
3 Schwaller’s Defense
4 Schwaller asserts qualified immunity solely against Tooly’s procedural due
5 process claim. The Due Process Clause is violated when a claimant is deprived of
6 a protected liberty or property interest without adequate process. See Ciambrello v.
7 Cty. of Nassau, 292 F.3d 307, 313 (2d Cir. 2002). In determining how much process
8 is  adequate,  we  look  to  “[f]ederal  constitutional  standards  rather  than  state
9 statutes  [to]  define  the  requirements  of  procedural  due  process.”  Robison  v.  Via,
10 821 F.2d 913, 923 (2d Cir. 1987). “[T]he fact that the State may have specified its
11 own procedures that it may deem adequate for determining the preconditions to
12 adverse official action . . . does not settle what protection the federal due process clause
13 requires.” Russell v. Coughlin, 910 F.2d 75, 78 n.1 (2d Cir. 1990) (emphasis added)
14 (internal quotation marks and citation omitted); see  also Coles v. Erie  Cty., 629 F.
15 App’x 41, 42‐43 (2d Cir. 2015) (summary order).
16 It follows, and we have repeatedly held, that a state statute does not serve
17 as “clearly established law” for purposes of qualified immunity. Since a violation
18 of state law does not per se result in a violation of the Due Process Clause, it cannot
14
1 per se defeat qualified immunity. See Brown v. City of New York, 798 F.3d 94, 100 (2d
2 Cir. 2015) (“A defense of qualified immunity is not displaced by a violation of state
3 law requirements.”); see also, e.g., Robison, 821 F.2d at 922. To determine whether a
4 violation of state law overcomes federal qualified immunity, then, the court must
5 determine whether the conduct that violated the state statute also violates clearly
6 established federal law, and this is a distinct and separate inquiry. And, although
7 there may be some overlap, the requirements of federal due process law are “not
8 inherently coextensive” with those of the New York Civil Service Law. See Coles,
9 629 F. App’x at 43. Consequently, a defendant who violates the New York Civil
10 Service Law has not necessarily violated clearly established federal due process
11 law.
12 In this case, the district court appears initially to have recognized “that the
13 failure  to  comply  with  all  or  any  requirements  of  New  York  State  Civil  Service
14 Law may not per se result in a violation of the due process clause of the Fourteenth
15 Amendment.”  Tooly,  2017  WL  6629227,  at  *5.  But,  despite  this  statement,  the
16 district court based its holding almost exclusively on Schwaller’s failure to comply
17 with the New York State Civil Service Law. Significantly, the district court did not
15
1 assess  whether  Schwaller’s  conduct  violated  the  procedural  guarantees  of  the
2 federal Due Process Clause, as laid out by the Supreme Court.
3 This was legal error. But, whether this error justifies a remand, supports a
4 reversal, or is harmless depends on whether, accepting Tooly’s version of the facts,
5 Schwaller’s actions violated clearly established federal law. It is to this that we now
6 turn.
7 A  procedural  due  process  claim  requires  the  plaintiff  to  establish  (1)
8 possession  by  the  plaintiff  of  a  protected  liberty  or  property  interest,  and  (2)
9 deprivation  of  that  interest  without  constitutionally  adequate  process.  See
10 O’Connor v. Pierson, 426 F.3d 187, 195‐96 (2d Cir. 2005). Tooly claims that he was
11 twice  deprived  of  a  protected  property  interest:  first,  when  he  was  placed  on
12 involuntary leave in May 2011 and, second, when his employment was terminated
13 in  August  2011.  The  district  court  did  not  distinguish  between  the  two
14 deprivations—termination and involuntary leave—and simply found that Tooly
15 had a protected property interest in his continued employment.
16
1 Tooly’s Involuntary Leave
2 Assessing  separately  whether,  in  the  actual  circumstances  of  his  case,
3 Tooly’s placement on involuntary leave was a deprivation of a property interest
4 sufficient to trigger due process requirements, we conclude that it was not.
5 Under this Circuit’s precedents, an employee who is placed on unpaid leave
6 has been deprived of a protected property interest, but “an employee who is on
7 leave and receiving his normal salary” has not. O’Connor, 426 F.3d at 199. And this
8 remains  so  even  though  the  employee is  required  to  draw  upon  leave  accruals,
9 such as sick leave, to maintain that salary. “As long as the employee is receiving a
10 paycheck equivalent to his normal salary, that the employee is drawing down his
11 sick  leave  is  a  bookkeeping  entry  with  no  pecuniary  effect.”  Id.  at  200.  Such  an
12 employee  has  only  been  deprived  of  a  property  interest  triggering  due  process
13 when “he suffers a financial loss because of that leave’s unavailability,” e.g., when
14 the employee runs out of leave accruals while still on leave. Id. at 199.
15 On  the  facts  before  us,  Schwaller  did  not  deprive  Tooly  of  a  protected
16 property  interest  when  he  placed  Tooly  on  involuntary  leave  on  May  17.
17 Schwaller’s letter to Tooly expressly stated: “While you are on this leave, you may
18 charge any of your accruals. When these are exhausted, you will be eligible for sick
17
1 leave at half‐pay.” J.A. 55. Tooly has not argued that his accruals were insufficient
2 to cover his full salary during his period of involuntary leave.3 Thus, Tooly was
3 not  deprived  of  a  protected  interest.  It  follows  that  Schwaller  did  not  violate  a
4 clearly established due process right by placing Tooly on involuntary leave, and
5 that doing so did not deprive Schwaller of qualified immunity.
3  Accordingly,  we  express  no  opinion  as  to  whether  sick  leave  at  half  pay  would  be  a
deprivation triggering due process requirements.
We  also  note  that  Tooly’s  Counterstatement  of  Material  Facts  contains  an
inconsistency regarding the date on which Tooly stopped being paid. In one place, Tooly
states that he stopped being paid in April 2011 while, elsewhere, he states that he stopped
being paid in August 2011. Compare J.A. 159, with, e.g., J.A. 147. Schwaller states that the
reference  to  April  2011  is  a  typographical  error,  as  Tooly’s  own  deposition  testimony
confirms that he stopped being paid after his termination in August 2011. See J.A. 137‐38.
Schwaller  also  argues  that,  in  context,  April  2011  would  make  no  sense  because  it
predates Tooly’s involuntary leave, which began on May 18, 2011.
Tooly  does  not  contest  Schwaller’s  characterization  of  the  April  2011  date  as  a
typographical error. To the contrary, Tooly’s brief on appeal makes no reference to any
due process violation occurring before his May 18 placement on involuntary leave. See,
e.g.,  Appellee’s  Br.  at  2  (“Beginning  in  May  2011,  Tooly  was  subjected  to  a  series  of
[c]onstitutional  deprivations.”).  Accordingly,  while  we  accept  ”the  facts  that  plaintiff
alleges are true” on interlocutory appeals from a denial of qualified immunity, see Bolmer,
594 F.3d at 141, we construe Tooly to be alleging that he stopped being paid in August
2011.
18
1 Tooly’s Termination
2 1. The Loudermill Requirements
3 The  district  court,  however,  did  correctly  determine  that  Tooly’s
4 termination  was  a  deprivation  of  a  protected  property  interest  requiring  due
5 process.  See  O’Connor,  426  F.3d  at  196.  The  remaining  issue,  then,  is  whether
6 Schwaller provided Tooly with adequate process prior to firing him.
7 The  Supreme  Court  in  Cleveland  Board  of  Education  v.  Loudermill  held  that
8 pre‐deprivation process requires: (1) “oral or written notice of the charges against
9 [the  employee]”;  (2)  “an  explanation  of  the  employer’s  evidence”;  and  (3)  “an
10 opportunity to present [the employee’s] side of the story” and “to present reasons,
11 either in person or in writing, why [the] proposed action should not be taken.” 470
12 U.S. 532, 546 (1985). In the case before us, the question presented is whether there
13 is clearly established federal law holding that the Due Process Clause is violated
14 when the employer has provided the plaintiff with an opportunity to receive the
15 process required by Loudermill, but the plaintiff, for possibly proper reasons, has
16 not made use of that process by appearing or responding.
19
1 2. The Relevant Facts in Tooly’s Case
2 When  Tooly  was  instructed  to  appear  for  his  two  scheduled  medical
3 examinations,  he  was  advised  both  times  that  “failure  to  attend  this  medical
4 examination  may  subject  you  to  disciplinary  action.”  J.A.  55;  see  also  J.A.  59.
5 Admittedly, however, Dolan’s June 30, 2011 letter, which informed Tooly about
6 his  disciplinary  interrogation  meeting,  did  not  mention  either  of  the  missed
7 medical examinations as the reason for the disciplinary hearing. The letter stated
8 only that Tooly “may have committed acts for which formal disciplinary action
9 may be initiated” and that the purpose of the interrogation meeting would be to
10 question him concerning this matter. J.A. 60. The letter did clearly advise him that
11 “failure or refusal to report as directed may, in itself, be grounds for disciplinary
12 action.” Id.
13 While Dolan’s June 30, 2011 letter did not specify the charges against Tooly,
14 his attorney, Hartt, requested that information from Dolan, and Dolan called Hartt
15 twice in an effort to respond to his request. Dolan left messages with Hartt’s office,
16 but she never received a return call or any other communication from Hartt. J.A.
17 48.
20
1 Additionally, Schwaller argues that, at the proposed disciplinary meeting,
2 Tooly  would  have  received  all  of  the  procedural  protections  required  by
3 Loudermill. Moreover, Tooly was advised that failure to attend the meeting would
4 “waiv[e] [his] right to provide information about potential disciplinary action that
5 could be issued against [him],” and that “[a]ny disciplinary action taken against
6 [him  would]  proceed  without  the  interrogation.”  J.A.  68.  As  we  have  held,  a
7 “failure to submit to the [disciplinary] procedures precludes consideration of the
8 fairness  of  those  proceedings  in  practice.”  Narumanchi  v. Bd.  of  Trustees  of  Conn.
9 State Univ., 850 F.2d 70, 72 (2d Cir. 1988). Because Tooly never appeared for the
10 interrogation meeting, we cannot say with certainty what would have occurred at
11 the meeting, or whether the meeting would or would not have been fair. However,
12 as discussed below, we do not need to decide whether the procedures afforded
13 Tooly were constitutionally adequate because we can resolve the issue on “clearly
14 established law” grounds. See Cerrone, 246 F.3d at 199.
15 3. The Lack of Clearly Established Law
16 For qualified immunity to apply, it is sufficient that no clearly established
17 law  has  held  that  “an  officer  acting  under  similar  circumstances”  violated  an
18 employee’s due process rights. See White v. Pauly, 137 S. Ct. 548, 552 (2017). Clearly
21
1 established law should not be defined “at a high level of generality,” but “must be
2 particularized to the facts of the case.” Id. (internal quotation marks and citations
3 omitted); City & Cty. of San Francisco v. Sheehan, 135 S. Ct. 1765, 1775‐76 (2015). No
4 case, in this Circuit or elsewhere, that has been cited to us has held that, where the
5 defendant  provides  an  opportunity  for  the  plaintiff  to  receive  due  process  at  a
6 meeting and the plaintiff, even for potentially valid reasons, fails to appear, the
7 defendant must provide alternative procedures. Nor has any case established that
8 the procedures required by Loudermill may not be provided at that same hearing
9 or that they must be provided in a particular manner not satisfied here.
10 Accordingly, we need not decide whether, in the circumstances of this case,
11 the notices given satisfy the requirements of due process. And we conclude that,
12 since Schwaller has not violated Tooly’s clearly established rights, he is entitled to
13 qualified immunity.
14 CONCLUSION
15 For the foregoing reasons, the district court’s decision is REVERSED, and
16 the case is REMANDED with instructions to dismiss the due process claim against
17 Schwaller.
22