Ragbir v. Homan ( 2019 )

18‐1597
Ragbir v. Homan
1 In the
2 United States Court of Appeals
3 For the Second Circuit
4
5
6 August Term, 2018
7 No. 18‐1597
8
9 RAVIDATH LAWRENCE RAGBIR, NEW SANCTUARY COALITION OF NEW
10 YORK CITY, CASA DE MARYLAND, INC., DETENTION WATCH
11 NETWORK, NATIONAL IMMIGRATION PROJECT OF THE NATIONAL
12 LAWYERS GUILD, NEW YORK IMMIGRATION COALITION,
13 Plaintiffs‐Appellants,
14
15 v.
16
17 THOMAS D. HOMAN, in his official capacity as Deputy Director and
18 Senior Official Performing the duties of the Director of U.S.
19 Immigration and Customs Enforcement, THOMAS DECKER,  in his
20 official capacity as New York Field Office Director for U.S.
21 Immigration and Customs Enforcement, SCOTT MECHKOWSKI, in his
22 official capacity as Assistant New York Field Office Director for U.S.
23 Immigration and Customs Enforcement, UNITED STATES
24 IMMIGRATION AND CUSTOMS ENFORCEMENT, KEVIN K. MCALEENAN,
25 in his official capacity as Acting Secretary of Homeland Security,
26 UNITED STATES DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY, WILLIAM P.
27 BARR, in his official capacity as Attorney General of the United
28 States, UNITED STATES DEPARTMENT OF JUSTICE,
29 Defendants‐Appellees.
30
31
1 Appeal from the United States District Court
2 for the Southern District of New York.
3 No. 18‐cv‐1159 — P. Kevin Castel, Judge.
4
5
6  ARGUED: OCTOBER 29, 2018
7 DECIDED: APRIL 25, 2019
8
9 Before: WALKER, LEVAL, and DRONEY, Circuit Judges.
10
11
12 Ravidath  Ragbir,  an  alien  subject  to  a  final  order  of  removal,
13 together  with  several  immigration‐policy  advocacy  organizations,
14 appeals  from  an  interlocutory  order  of  the  United  States  District
15 Court for the Southern District of New York (Castel, J.) denying their
16 motion  for  a  preliminary  injunction  and  dismissing  certain  of  their
17 claims.    Plaintiffs‐Appellants  sought  to  enjoin  Ragbir’s  imminent
18 deportation  on  the  basis  of  evidence  that  Government  officials
19 targeted  him  for  deportation  because  of  his  public  speech  that  was
20 critical  of  Immigration  and  Customs  Enforcement  and  U.S.
21 immigration policy.  The district court held that Ragbir failed to state
22 a  cognizable  claim  to  the  extent  that  he  sought  to  enjoin  his
23 deportation  and  that  8  U.S.C.  §  1252(g)  deprives  federal  courts  of
24 jurisdiction  over  that  claim.  We  conclude  that  Ragbir  states  such  a
25 claim,  that  the  Suspension  Clause  of  the  Constitution  requires  the
26 availability of a habeas corpus proceeding in light of § 1252(g), and
27 thus,  that  the  district  court  had  jurisdiction  over  Ragbir’s  claim.
28 Accordingly, we VACATE the district court’s order, and REMAND
29 to  the  district  court  for  further  proceedings  consistent  with  this
30 opinion.
31
32 Judge WALKER dissents in a separate opinion.
2
1
2
3 ROBERT  STANTON  JONES,  Arnold  &
4 Porter  Kaye  Scholer  LLP,
5 Washington, DC (William C. Perdue,
6 Sally L.  Pei,  Andrew  T.  Tutt,  Arnold
7 &  Porter  Kaye  Scholer  LLP,
8 Washington,  DC;  Emily  Newhouse
9 Dillingham,  Arnold  &  Porter  Kaye
10 Scholer LLP, Chicago, IL; Ada Añon,
11 Arnold  &  Porter  Kaye  Scholer  LLP,
12 New  York,  NY;  Alina  Das,  Jessica
13 Rofé,  Washington  Square  Legal
14 Services,  Inc.,  New  York,  NY,  on  the
15 brief) for Plaintiffs‐Appellants.
16
17 STEVEN  J.  KOCHEVAR,  ASSISTANT
18 UNITED  STATES  ATTORNEY  (Benjamin
19 H.  Torrance,  Assistant  United  States
20 Attorney, on the brief), for GEOFFREY S.
21 BERMAN,   United  States  Attorney  for
22 the Southern District of New York, for
23 Defendants‐Appellees.
24
25 DRONEY, Circuit Judge:
26   The  principal  question  presented  in  this  appeal  is  whether
27 Ravidath Ragbir, an alien subject to a valid final order of removal, has
28 presented a legally recognizable claim to enjoin the Government from
3
1 deporting him on the basis of his public speech that was critical of the
2 Government’s  immigration  policies  and  practices.    Related  to  that
3 question is whether Congress has deprived courts of jurisdiction to
4 hear Ragbir’s claim, 1 and if so, whether the Suspension Clause of the
5 Constitution, U.S. Const. art. I, § 9, cl. 2, nonetheless requires that the
6 writ of habeas corpus be available to Ragbir.
7    Ragbir,  together  with  the  New  Sanctuary  Coalition  of  New
8 York  City,  CASA  de  Maryland,  Inc.,  Detention  Watch  Network,
9 National  Immigration  Project  of  the  National  Lawyers  Guild,  and
10 New  York  Immigration  Coalition  (collectively,  “Ragbir”), 2  appeals
11 from  an  interlocutory  order  of  the  district  court  denying  Plaintiffs‐
1
By  “jurisdiction,”  we  refer  to  any  grant  of  jurisdiction,  including  28  U.S.C.  §§
1331, 2241, and 1651.
2 It is uncertain whether the organizational plaintiffs would have standing on their
own to pursue the claim at issue in this appeal.  However, we need not reach that
issue  because  “the  issues  are  sufficiently  and  adequately  presented  by”  Ragbir,
and “nothing is gained or lost” by the presence or absence of the organizational
plaintiffs.  Doe v. Bolton, 410 U.S. 179, 189 (1973); see also Duke Power Co. v. Carolina
Envtl. Study Group, 438 U.S. 59, 72 n. 16 (1978); Railway Labor Execs. Ass’n v. U.S.,
987 F.2d 806, 810 (D.C. Cir. 1993) (“[T]he Supreme Court has repeatedly held that
if  one  party  has  standing  in  an  action,  a  court  need  not  reach  the  issue  of  the
standing of other parties when it makes no difference to the merits of the case.”).
4
1 Appellants’  motion  for  a  preliminary  injunction  and  dismissing  his
2 claim to the extent that he seeks to “declare unlawful or to enjoin the
3 execution of the final order of removal against him” on the basis of
4 First  Amendment  retaliation.    App’x  281–82.    Ragbir  claims  that
5 certain officials of the Department of Justice and of the Immigration
6 and  Customs  Enforcement  (“ICE”)  agency  of  the  Department  of
7 Homeland  Security  (collectively,  “the  Government”),  selectively
8 enforced against Ragbir a final order of removal on the basis of his
9 speech that these officials disfavor.  The district court concluded that
10 Ragbir failed to state a cognizable claim to the extent that he sought
11 to enjoin his deportation and that 8 U.S.C. § 1252(g) deprives all courts
12 of jurisdiction over that claim.
13 We  conclude  that  Ragbir  states  a  cognizable  constitutional
14 claim,  and  although  Congress  intended  to  strip  all  courts  of
15 jurisdiction over his claim, the Suspension Clause of the Constitution
16 nonetheless requires that Ragbir may bring his challenge through the
5
1 writ  of  habeas  corpus.    Accordingly,  we  vacate  the  district  court’s
2 order and remand the case.
3 FACTUAL AND PROCEDURAL BACKGROUND
4 Because  the  district  court  dismissed  Ragbir’s  claim  (and
5 accordingly denied his motion for a preliminary injunction) for lack
6 of subject matter jurisdiction, we “must accept as true the [plausible]
7 allegations contained in [his] complaint and affidavits for purposes of
8 this appeal.”3  Filartiga v. Pena‐Irala, 630 F.2d 876, 878 (2d Cir. 1980);
9 see J.S. ex rel. N.S. v. Attica Cent. Sch., 386 F.3d 107, 110 (2d Cir. 2004)
10 (“We  may  consider  affidavits  and  other  materials  beyond  the
11 pleadings to resolve . . . jurisdictional issue[s], but we may not rely on
12 conclusory  or  hearsay  statements  contained  in  the  affidavits.”);  see
13 also F.T.C. v. Dean Foods Co., 384 U.S. 597, 601 (1966) (“Since the case
14 comes to us from a dismissal on jurisdictional grounds we must take
3 See Ashcroft v. Iqbal, 556 U.S. 662, 678 (2009) (holding that “the tenet that a court
must  accept  as  true  all  of  the  [plaintiff’s]  allegations  contained  in  a  complaint”
applies only to those allegations that are plausible).
6
1 the  allegations  of  the  Commissionʹs  application  for  a  preliminary
2 injunction as true.”).
3 I. Ragbir’s Immigration Status
4 Ragbir,  a  native  and  citizen  of  Trinidad  and  Tobago,  lives  in
5 Brooklyn, New York.  He became a lawful permanent resident of the
6 United  States  in  1994.    His  wife  is  an  American  citizen,  as  is  their
7 daughter.  In 2001, Ragbir was convicted of wire fraud and conspiracy
8 to  commit  wire  fraud  in  the  United  States  District  Court  for  the
9 District  of  New  Jersey,  and  he  was  sentenced  to  30  months’
10 imprisonment.  See generally United States v. Ragbir, 38 F. App’x 788
11 (3d  Cir.  2002).    His  convictions  were  affirmed  by  the  United  States
12 Court of Appeals for the Third Circuit.4  Id.
4 After  exhausting  the  direct  appeal  of  his  conviction,  Ragbir  filed  a  coram  nobis
petition in the District of New Jersey.  On March 23, 2018, the New Jersey district
court stayed Ragbir’s administrative immigration removal pending the outcome
of Ragbir’s petition, finding a likelihood of success on the merits and that the other
relevant factors warranted a stay.  See generally Ragbir v. United States, No. 2:17‐cv‐
1256‐KM,  2018  WL  1446407  (D.N.J.  Mar.  23,  2018).    The  district  court  denied
Ragbir’s coram nobis petition on January 25, 2019, and the stay of removal in that
action expired on February 19, 2019.  Ragbir, No. 2:17‐cv‐1256‐KM, ECF No. 82.  On
January 30, 2019, Ragbir filed in the Third Circuit a notice of appeal of the district
7
1 After Ragbir served his sentence for his wire fraud convictions,
2 ICE detained him in May 2006. In August 2006, an immigration judge
3 entered  an  order  of  removal  against  him  on  the  basis  of  those
4 convictions.    See  8  U.S.C.  §  1227(a)(2)(A)(iii)  (“Any alien who  is
5 convicted  of  an aggravated  felony at  any  time  after  admission  is
6 deportable.”).    The  Bureau  of  Immigration  Affairs  (“BIA”)  denied
7 Ragbir’s  appeal  of  his  removal  order  in  March  2007.    We  denied
8 Ragbir’s  petition  for  review  of  the  BIA  decision  in  2010.5   Ragbir  v.
9 Holder, 389 F. App’x 80 (2d Cir. 2010).  In 2012, the BIA denied Ragbir’s
10 motion to reconsider and reopen, and we denied Ragbir’s petition for
11 review of that decision in 2016.  Ragbir v. Lynch, 640 F. App’x 105 (2d
12 Cir. 2016).
court’s denial of his coram nobis petition, id., ECF No. 84, and on February 27, 2019,
the  Third  Circuit  denied  Ragbir’s  motion  to  stay  his  removal  pending  the
resolution of that appeal, Ragbir v. United States, No. 19‐1282 (3d Cir.).
5  The  Supreme  Court  denied  Ragbir’s  petition  for  a  writ  of  certioriari  as  to  that
appeal.
8
1 ICE released Ragbir from its detention in February 2008, having
2 determined that he was not a flight risk.  Ragbir has since continued
3 to  live  in  the  United  States  under  orders  of  supervision  that
4 authorized  him  to  remain  and  work  in  the  United  States,  provided
5 that he complied with his supervision conditions.  He also received
6 four administrative stays of removal6 from ICE: in 2011, 2013, 2014,
7 and  2016. 7    The  shortest  of  those  stays  was  for  approximately  one
6
Deportation is now described as “removal” in the federal immigration statutes.
Evangelista  v.  Ashcroft,  359  F.3d  145,  147  n.1  (2d  Cir.  2004).    We  nonetheless
occasionally  use  the  term  “deportation”  in  this  opinion  as  a  “well‐worn
colloquialism[] for . . . ‘removal.’”  Id.
7 Section 241 of the INA grants the Secretary of Homeland Security authority to
stay the removal of an alien if he or she “decides . . . immediate removal is not
practicable or proper.”  8 U.S.C. § 1231(c)(2)(A); see Clark v. Martinez, 543 U.S. 371,
374  n.1  (2005)  (stating  that  while  the  INA  refers  to  the  Attorney  General  as  the
official to whom Congress delegates authority, this authority now belongs with
the Secretary of Homeland Security (citing 6 U.S.C. §§ 251(2), 252(a)(3), 271(b)).  8
C.F.R. § 241.6 implements that authority: “Any request of an alien under a final
order of deportation or removal for a stay of deportation or removal shall be filed
. . . with the district director having jurisdiction over the place where alien is at the
time of filing.”  § 241.6(a).  Any one of certain enumerated officials “in his or her
discretion and in consideration of factors listed in 8 CFR § 212.5 and section 241(c)
of the Act, may grant a stay of removal or deportation for such time and under
such conditions as he or she may deem appropriate.”  Id.  Under 8 C.F.R. § 212.5,
officials  “may  require  reasonable  assurances”  that  the  applicant  will  make  any
required appearances and “depart the United States when required to do so.”  §
212.5(d).  “The consideration of all relevant factors includes:” assurances from the
9
1 year,  while  the  two  most  recent  stays  were  for  approximately  two
2 years each.  The most recent stay Ragbir received was scheduled to
3 terminate  in  January  2018.    Ahead  of  that  date,  Ragbir  filed  an
4 application for a fourth renewal of his stay in November 2017.
5 II. Ragbir’s Speech
6 After  his  release  from  immigration  detention  in  2008,  Ragbir
7 became  an  outspoken  activist  on  immigration  issues,  including
8 publicly criticizing ICE.  The New Sanctuary Coalition of New York
9 City,  which  he  founded,  sends  volunteers  to  accompany  aliens  to
10 court  dates  and  ICE  check‐in  appointments.    Ragbir  maintained  a
11 “regular  presence”  outside  ICE’s  office  and  Department  of  Justice
12 immigration  courts  in  Manhattan,  including  leading  weekly  prayer
13 vigils, called “Jericho Walks,” with religious faith leaders.  App’x 48.
14 Ragbir has received a number of awards for his “zealous advocacy”
15 for immigrants’ rights, including from the Episcopal Diocese of Long
applicant sponsor or counsel, “community ties,” and “[a]greement to reasonable
conditions (such as periodic reporting of whereabouts).”  § 212.5(d)(1)‐(3).
10
1 Island and the New York State Association of Black and Puerto Rican
2 Legislators.  App’x 49.
3 On  March  9,  2017,  Ragbir  appeared  for  a  scheduled  check‐in
4 with ICE officials in New York City.  He was accompanied by clergy
5 and  elected  officials,  including  a  New  York  State  Senator,  the  New
6 York  City  Council  Speaker,  and  other  New  York  City  Council
7 Members.    At  the  check‐in,  ICE  New  York  Field  Office  Director
8 Thomas Decker confronted Ragbir and attempted to send away the
9 individuals who had accompanied him.  This confrontation garnered
10 negative press coverage for ICE in prominent news outlets, in which
11 Ragbir and several of the politicians who went with him to the check‐
12 in expressed criticism of ICE and U.S. immigration policy.8
8 E.g., Liz Robbins, Once Routine, Immigration Check‐Ins Are Now High Stakes, N.Y.
Times  (Apr.  11,  2017),  https://www.nytimes.com/2017/04/11/nyregion/ice‐
immigration‐check‐in‐deportation.html; Nick Pinto, Behind ICE’s Closed Doors, The
Most  Un‐American  Thing  I’ve  Seen,  Village  Voice  (Mar.  10,  2017),
https://www.villagevoice.com/2017/03/10/behind‐ices‐closed‐doors‐the‐most‐un‐
american‐thing‐ive‐seen/.
11
1 III. The Government’s Alleged Retaliation
2 Ragbir  claims  that  the  events  of  the  March  9,  2017  check‐in,
3 including  his  public  statements  and  the  media  coverage  they
4 garnered, prompted ICE to retaliate against him.  Less than one year
5 after  that check‐in,  on  January  3,  2018, and days before  Ragbir was
6 scheduled  to  have  his  next  scheduled  administrative  check‐in,  ICE
7 arrested  Jean  Montrevil,  one  of  the  co‐founders  of  Ragbir’s  New
8 Sanctuary organization, and deported him six days later.
9 On January 5, 2018, Micah Bucey, a minister in New York City,
10 along with three other faith leaders, had a meeting with ICE’s New
11 York Field Office Deputy Director Scott Mechkowski at ICE’s office in
12 Manhattan, to discuss Montrevil’s case and the clergies’ concern that
13 ICE had been surveilling individuals outside a church.  According to
14 Ragbir’s  complaint  and  a  sworn  declaration  submitted  by  Bucey,
15 Mechkowski stated at the meeting, “Nobody gets beat up in the news
16 more than we do, every single day.  It’s all over the place, . . . how
12
1 we’re the Nazi squad, we have no compassion.”  Mechkowski then
2 stated,  “The  other  day  Jean  [Montrevil]  made  some  very  harsh
3 statements. . . . I’m like, ‘Jean, from me to you . . . you don’t want to
4 make matters worse by saying things.”  App’x 55, 252 (emphasis added).
5 Unprompted, Mechkowski then brought up Ragbir, stating, “I
6 read something that Ravi [Ragbir] wrote, [stating] ‘do you think it’s
7 easy  walking  around  with  a  target  [on  you]?’”    App’x  253.
8 Mechkowski stated that it “bother[ed]” him that “there isn’t anybody
9 in this entire building that doesn’t . . . know about Ravi.  Everybody
10 knows  this  case.    No  matter  where  you  go  .  .  .  .”    App’x  253.
11 Mechkowski also stated that Ragbir and Montrevil’s cases were the
12 two most high‐profile cases that ICE had in New York City.
13 Shortly  thereafter,  on  January  8,  2018—three  days  before
14 Ragbir was scheduled to appear for his next ICE check‐in—Ragbir’s
15 counsel  Alina  Das  spoke  with  Mechkowski,  who  stated  that  he  felt
16 “resentment” about the events of the March 9, 2017 check‐in, that he
13
1 had heard Ragbir’s statements to the press, and that he continued to
2 see Ragbir at protest vigils outside ICE’s New York City office.  App’x
3 55–56, 123.
4 On  January  10,  2018,  Ragbir’s  counsel  received  an  email
5 indicating  that  his  November  2017  application  for  a  renewed
6 administrative stay of removal was still pending and no decision had
7 been reached.  Ragbir’s then‐existing stay was set to expire on January
8 19, 2018.  Ragbir’s next check‐in occurred on January 11, 2018.  At the
9 check‐in meeting, Mechkowski told Ragbir that officials had decided
10 that  morning  to  deny  Ragbir’s  application  for  a  renewed  stay  of
11 removal and that ICE would now enforce the removal order against
12 him.  Ragbir later learned that his current stay of removal, which was
13 to last eight more days, had been revoked by ICE.
14 IV. Events After the Government’s Decision to Execute the
15 Order of Removal
16
17 That  same  day,  ICE  detained  Ragbir  and  transferred  him  to
18 Florida, in preparation for his removal.  He was detained in Florida
14
1 for two weeks.  During that period, Ragbir’s counsel filed a petition
2 for a writ of habeas corpus in the United States District Court for the
3 Southern  District  of  New  York,  which  the  district  court  granted  on
4 January 29, 2018.  Ragbir was released that day, but ICE ordered him
5 to check in again on February 10, 2018, and to bring luggage for his
6 removal.
7 A  day  before  the  February  10  check‐in  was  to  occur,  Ragbir
8 filed this action in the United States District Court for the Southern
9 District of New York.  Later that day, the Government stipulated that
10 Ragbir’s removal would be stayed pending resolution of his motion
11 for a preliminary injunction, which he filed on February 12, 2018.
12 Ragbir then brought this action, alleging two First Amendment
13 claims in the district court:  one for retaliation against his protected
14 speech  and  the  other  for  viewpoint  discrimination.9   As  relevant  to
15 this appeal, Ragbir sought declaratory and injunctive relief to prevent
9 We consider these claims to be materially indistinguishable for our purposes and
so, we refer to Ragbir’s retaliation “claim” in the singular.
15
1 the Government from executing the removal order against him on the
2 basis of his protected speech.  He asserted that the district court had
3 federal  question  jurisdiction  under  28  U.S.C.  §  1331  and,  in  the
4 alternative, that it had jurisdiction under the All Writs Act, 28 U.S.C.
5 § 1651, habeas corpus jurisdiction under 28 U.S.C. § 2241, or pursuant
6 to the constitutionally minimum scope of the writ as required by the
7 Suspension Clause of the United States Constitution, U.S. Const. art.
8 I, § 9, cl. 2.
9 V. District Court Proceedings in this Action
10
11 On May 23, 2018, the district court dismissed Ragbir’s claim for
12 lack of subject matter jurisdiction insofar as he sought to prevent the
13 Government  from  executing  the  final  order  of  removal against  him
14 and,  accordingly,  denied  his  motion  for  a  preliminary  injunction.
15 First, the district court concluded that 8 U.S.C. § 1252 deprives courts
16 of subject matter jurisdiction over all claims challenging the execution
16
1 of a valid final order of removal, including claims based on the United
2 States Constitution.  Section 1252(g) provides:
3 Except as provided in this section and notwithstanding
4 any  other  provision  of  law  (statutory  or  nonstatutory),
5 including  section  2241  of  title  28,  or  any  other  habeas
6 corpus  provision,  and  sections  1361  and  1651  of  such
7 title, no court shall have jurisdiction to hear any cause or
8 claim  by  or  on  behalf  of  any  alien  arising  from  the
9 decision or action by the Attorney General to commence
10 proceedings, adjudicate cases, or execute removal orders
11 against any alien under this chapter.
12
13 8 U.S.C. § 1252(g) (2012).
14 The district court determined that Ragbir’s claim arose from the
15 Government’s  decision  to  “execute  [the]  removal  order[]”  against
16 him,  see  id.,  and  that  §  1252(g)  deprives  courts  of  jurisdiction  over
17 constitutional  claims,  including  those  brought  under  28  U.S.C.  §§
18 1331,  2241,  or  1651.    The  district  court  emphasized  that  §  1252(g)
19 applies  to  “any  cause  or  claim”  and  applies  “notwithstanding  any
20 other provision of law (statutory or nonstatutory),” including “any . .
21 . other habeas corpus provision.” App’x 269, 275 (quoting § 1252(g))
17
1 (emphasis  in  original  decision).    Thus,  the  district  court  concluded
2 that it lacked subject matter jurisdiction over Ragbir’s claim.
3 The  district  court  further  concluded  that  it  could  avoid
4 deciding  whether  §  1252(g)’s  withdrawal  of  jurisdiction  posed  a
5 Suspension Clause problem as to Ragbir because he did not state a
6 cognizable  constitutional  claim.    First,  the  district  court  applied
7 decisions  from  this  Court  which,  in  its  view,  foreclosed  a  First
8 Amendment retaliation claim based on an official’s improper motives
9 underlying a criminal arrest or prosecution, provided that the official
10 had probable cause for the arrest or prosecution.
11 Second, the district court relied on the United States Supreme
12 Court’s decision in Reno v. Am.‐Arab Anti‐Discrimination Comm., 525
13 U.S. 471, 488 (1999) (henceforth, “AADC”), which stated that “[a]s a
14 general  matter[,]  .  .  .  an  alien  unlawfully  in  this  country  has  no
15 constitutional  right  to  assert  selective  enforcement  as  a  defense
16 against  his  deportation.”    The  district  court  acknowledged  the
18
1 Supreme Court’s statement in AADC that it would not “rule out the
2 possibility of a rare case in which the alleged basis of discrimination
3 is so outrageous that the . . . considerations” that generally foreclose
4 a selective enforcement claim “can be overcome.”  App’x 279 (quoting
5 AADC,  525  U.S.  at  491).    The  district  court  declined,  however,  to
6 “extend this exception” to Ragbir’s claim.  App’x 280.
7 The  district  court  dismissed  for  lack  of  jurisdiction  Ragbir’s
8 claim  seeking  to  enjoin  the  execution  of  his  removal  order  and,
9 accordingly, denied his motion for a preliminary injunction.
10 VI. Proceedings in this Court
11
12 Ragbir and the organizational plaintiffs filed a notice of appeal
13 of the district court’s decision on May 25, 2018.  On June 19, 2018, the
14 district court denied Ragbir’s motion for a stay of removal pending
15 his  appeal  to  this  Court.    On  July  19,  2018,  in  response  to  Ragbir’s
16 motion  for  a  stay  of  removal  filed  in  this  Court,  we  granted  a
17 temporary  stay  of  removal  pending  oral  argument  on  the  motion,
19
1 which was held on August 14, 2018.  We issued an order on August
2 15, 2018, expediting hearing of this appeal and instructing the parties
3 to  notify  the  Court  if  the  stay  issued  by  the  District  Court  for  the
4 District of New Jersey was withdrawn or vacated before we heard the
5 appeal.  We heard oral argument on the appeal on October 29, 2018,
6 and on November 1, 2018, we granted Ragbir’s motion for a stay of
7 his removal pending the outcome of this appeal.
8 APPELLATE JURISDICTION
9 As the parties agree, we have jurisdiction over this appeal from
10 the district court’s interlocutory denial of a preliminary injunction, 28
11 U.S.C. § 1292(a)(1), and our jurisdiction extends to the district court’s
12 dismissal  of  certain  claims  because  that  decision  was  “inextricably
13 intertwined”  with  the  denial  of  Ragbir’s  request  for  a  preliminary
14 injunction and “review of the unappealable issue is . . . necessary for
15 review of the issue over which we have appellate jurisdiction,” Lamar
20
1 Advertising of Penn, LLC v. Town of Orchard Park, 356 F.3d 365, 371‐72
2 (2d Cir. 2004).
3 DISCUSSION
4 We review de novo a district court’s dismissal of claims for lack
5 of subject matter jurisdiction.  Malik v. Meissner, 82 F.3d 560, 562 (2d
6 Cir. 1996).  We review for abuse of discretion a district court’s denial
7 of a preliminary injunction.  N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer
8 Fedʹn, Inc., 883 F.3d 32, 36 (2d Cir. 2018).  “A district court abuses its
9 discretion when it rests its decision on . . . an error of law.”  Id.
10 As an initial matter, Ragbir contends, and the Government does
11 not  dispute,  that  he  could  not  have  brought  his  claim  in  a  BIA
12 proceeding or in a petition for review.  That is because Ragbir’s claim
13 arose only after his petition process was exhausted and his order of
14 removal  became  final. 10    Notwithstanding  this  situation,  the
10 A  renewed  motion  to  reopen  also  is  not  available  to  Ragbir.    Such  a  motion
allows a petitioner to introduce “new facts” pertinent to the propriety of an order
of  removal.    8  C.F.R.  §  1003.2(c)(1).    Subject  to  certain  exceptions  that  are
inapplicable here, see id. § 1003.2(c)(3), and the possibility in a rare case of equitable
21
1 Government  argues  that  §  1252(g)  withdraws  federal  court
2 jurisdiction over Ragbir’s First Amendment claim.  The Government
3 also contends that we need not decide whether the Suspension Clause
4 would  nonetheless  require  the  availability  of  a  habeas  corpus
5 proceeding  because  AADC,  and  certain  of  our  decisions,  foreclose
6 Ragbir’s claim.  Ragbir disagrees, contending that he states a claim,
7 that  §  1252(g)  should  be  read  to  allow  jurisdiction  over  his
8 constitutional claim in the district court, and that if § 1252(g) does not
9 so  allow,  the  Suspension  Clause  requires  a  review  of  his  claim
10 through a petition for the writ of habeas corpus.
11 We  first  consider  whether  § 1252(g)  forecloses  all  jurisdiction
12 over  Ragbir’s  constitutional  claim,  which  he  could  not  bring  in  his
tolling,  see,  e.g.,  Zhao  v.  INS,  452  F.3d  154,  157  (2d  Cir.  2006)  (equitably  tolling
numeric  and  time  limits  because  of  ineffective  assistance  of  counsel  during
limitations period), “a party may file only one motion to reopen,” id. § 1003.2(c)(2).
Here, even assuming, arguendo, that “new facts” as to the Government’s alleged
retaliatory  execution  of  Ragbir’s  order  of  removal  in  2018  could  bear  on  the
propriety  of  that  order—entered  years  before  the  alleged  retaliation—Ragbir
already filed an unsuccessful motion to reopen (prior to the alleged retaliation).
See generally Ragbir v. Lynch, 640 F. App’x 105 (2d Cir. 2016).
22
1 earlier—and  concluded—petition  for  review.    We  then  consider
2 whether Ragbir states a viable constitutional claim.  If we answer that
3 question  in  the  affirmative,  we  must  then  address  whether  the
4 Suspension  Clause  requires  a hearing  of  Ragbir’s  claim  in  a  habeas
5 corpus  proceeding.    See  Three  Affiliated  Tribes  of  Fort  Berthold
6 Reservation  v.  Wold  Eng’g,  P.C., 467  U.S.  138,  158  (1984)  (“It  is  a
7 fundamental rule of judicial restraint . . . [that courts] will not reach
8 constitutional  questions  in  advance  of  the  necessity  of  deciding
9 them.”).
10 I. Whether  §  1252(g)  Forecloses  Jurisdiction  Over  Ragbir’s
11 Claim
12
13 The crux of the dispute between Ragbir and the Government is
14 whether  §  1252(g)  applies:  1)  to  the  Government’s  alleged  conduct
15 here; and 2) to constitutional claims.
16 A. Section 1252(g) Applies to the Alleged Government Conduct
17
18 The  Supreme  Court  has  emphasized  that  §  1252(g)  “applies
19 only to three discrete actions:” the Government’s “‘decision or action’
23
1 to  ‘commence  proceedings,  adjudicate  cases,  or  execute  removal
2 orders.’”11   AADC,  525  U.S.  at  482  (quoting  §  1252(g))  (emphasis  in
3 original  decision).    By  contrast,  §  1252(g)  does  not  apply  to  “many
4 other  decisions  or  actions  that  may  be  part  of  the  deportation
5 process—such as the decisions to open an investigation.”  Id.
6 The  Government  argues  that  Ragbir’s  claim  falls  within  the
7 ambit  of  §  1252(g)  because  his  claim  arises  from  the  Government’s
8 execution  of  Ragbir’s  final  removal  order.    Ragbir  disagrees,
9 contending that his claim instead arises “from immigration officials’
10 unlawful  decision  to  retaliate  against  [his]  protected  speech.”
11 Appellants’ Br. at 31–32.
12 In support, Ragbir refers to a Ninth Circuit case, Arce v. United
13 States,  899  F.3d  796  (9th  Cir.  2018).    In  Arce,  the  Government’s
11 AADC addressed the version of § 1252(g) as it was first enacted in 1996.  As is
discussed later in this opinion, § 1252(g) has since been amended by the REAL ID
Act of 2005, but the statutory text regarding the three discrete Government actions
has not changed.
24
1 violation of a judicial stay of removal resulted in the alien’s wrongful
2 removal from the United States.  Id. at 799.  The alien plaintiff brought
3 a  Federal  Tort  Claims  Act  (“FTCA”)  claim  for  damages  suffered  as
4 result  of  the  removal.    The  Ninth  Circuit  held  that  this  claim  fell
5 outside  the  scope  of  §  1252(g)  because  “the  stay  of  removal
6 temporarily suspend[ed] the source of the [Government’s] authority
7 to act.”  Id. at 800 (internal quotations omitted).  In other words, while
8 the stay was in place, the Government “totally lack[ed] the [statutory]
9 discretion to effectuate a removal order.”  Id. at 800–01.  Therefore, the
10 Ninth Circuit concluded that the Government’s “decision or action to
11 violate  a  court  order  staying  removal  f[ell]  outside”  of  §  1252(g)’s
12 “jurisdiction‐stripping reach.”  Id. at 801.
13 We express no opinion as to the Ninth Circuit’s decision in Arce,
14 which  is  distinguishable  from  this  case. 12    Here,  the  Government
We note that the Eighth Circuit appears to have come to a different conclusion
12
than  the  Ninth  Circuit.    Silva  v.  United  States,  866  F.3d  938,  940  (8th  Cir.  2017)
(holding that a claim challenging the execution of a removal order in violation of
a stay still fell within § 1252(g)).
25
1 unquestionably  had  statutory  authority  to  execute  Ragbir’s  final
2 order of removal, and that very conduct is the retaliation about which
3 Ragbir complains.13  To remove that decision from the scope of section
4 1252(g)  because  it  was  allegedly  made  based  on  unlawful
5 considerations  would  allow  plaintiffs  to  bypass  §  1252(g)  through
6 mere  styling  of  their  claims.    And  so,  we  conclude  that  the
7 Government’s challenged conduct falls squarely within the ostensible
8 jurisdictional limitation of § 1252(g).
9 B. Section 1252(g) Applies to Constitutional Claims
10
11 Next, Ragbir argues that Congress would have used the word
12 “constitutional”  in  §  1252(g)  if  it  intended  to  foreclose  jurisdiction
13 (habeas or otherwise) over those claims.  Moreover, he contends that
14 § 1252(g) merely “channels” claims that could be brought in a petition
That discrete action necessarily includes the Government’s denial of a further
13
administrative  stay  of  removal  in  January  2018  and  its  early  termination  of
Ragbir’s then‐existing stay.  See AADC, 525 U.S. at 483 (describing the Executive’s
discretion to abandon the execution of a removal order as part of the execution
“stage” in the deportation process).
26
1 for review into that process, but does not eliminate jurisdiction over
2 other  claims.    The  Government  argues  that  §  1252(g)  plainly  states
3 otherwise.
4 Before proceeding to the current text of § 1252(g), a brief review
5 of the history of that provision—including court decisions construing
6 it—is instructive.  Section 1252(g) was added to the Immigration and
7 Nationality Act (“INA”) through adoption of the Illegal Immigration
8 Reform  and  Immigrant  Responsibility  Act  (“IIRIRA”)  in  1996.    The
9 initial version of § 1252(g) read as follows:
10 Except as provided in this section and notwithstanding
11 any  other  provision  of  law,  no  court  shall  have
12 jurisdiction to hear any cause or claim by or on behalf of
13 any  alien  arising  from  the  decision  or  action  by  the
14 Attorney General to commence proceedings, adjudicate
15 cases, or execute removal orders against any alien under
16 this Act.
17
18 8 U.S.C. § 1252(g) (2000).
19 In Jean‐Baptiste v. Reno, 144 F.3d 212, 218–20 (2d Cir. 1998), we
20 held that the 1996 version of § 1252(g) barred federal court jurisdiction
27
1 under 28 U.S.C. § 1331 over constitutional claims within its scope—
2 there, the plaintiffs’ Fifth Amendment due process claim challenging
3 the INS’s deportation procedures.  We dismissed the plaintiffs’ claim
4 for lack of subject matter jurisdiction under § 1331.  Id.  However, we
5 held  that  “in  the  absence  of  language  affirmatively  and  clearly
6 eliminating habeas review,” § 1252(g) did not repeal habeas corpus
7 jurisdiction under 28 U.S.C. § 2241.  Id. at 219–20.  Other circuit courts,
8 and,  eventually,  the  Supreme  Court,  also  concluded  that  neither
9 IIRIRA  nor  the  Anti‐Terrorism  and  Effective  Death  Penalty  Act  of
10 1996 (“AEDPA”) repealed (or limited the prior scope of) district court
11 jurisdiction over aliens’ petitions for writs of habeas corpus brought
12 pursuant to 28 U.S.C. § 2241.  See I.N.S. v. St. Cyr, 533 U.S. 289, 314
13 (2001).
14 Congress responded to the Supreme Court’s St. Cyr decision by
15 enacting the REAL ID Act of 2005, Pub. L. No. 109‐13, 119 Stat 302,
28
1 which  strengthened  §  1252(g)’s  jurisdictional  limitations. 14
2 Specifically, it amended § 1252(g) by inserting new language, which
3 is italicized:
4 Except as provided in this section and notwithstanding
5 any  other  provision  of  law  (statutory  or  nonstatutory),
6 including section 2241 of Title 28, or any other habeas corpus
7 provision, and sections 1361 and 1651 of such title, no court
8 shall have jurisdiction to hear any cause or claim by or
9 on behalf of any alien arising from the decision or action
10 by  the  Attorney  General  to  commence  proceedings,
11 adjudicate cases, or execute removal orders against any
12 alien under this Act.
13
14 8 U.S.C. § 1252(g) (2012) (emphasis added).
15 Thus, the REAL ID Act had two primary functions as to section
16 1252(g).    First,  by  adding  unmistakably  clear  language,  it
17 “eliminat[ed]  the  availability  of  habeas  corpus  relief  in  the  United
18 States District Courts for aliens seeking to challenge orders of removal
19 entered  against  them.”    Ruiz‐Martinez  v.  Mukasey,  516  F.3d 102,  105
20 (2d Cir. 2008).
14 See Paul Diller, Habeas and (Non‐)Delegation, 77 U. Chi. L. Rev. 585, 615 (2010)
(stating that Congress passed the REAL ID Act in direct response to St. Cyr).
29
1 Second,  we  conclude  that  by  adding  the  words  “statutory  or
2 nonstatutory,” Congress further clarified what had already been our
3 construction  of  §  1252(g)  in  Jean‐Baptiste:  it  applies  even  to
4 constitutional  claims.    Taken  together  with  §  1252(g)’s  clear
5 elimination  of  habeas  corpus  jurisdiction,  it  follows  that  the  statute
6 purports  to  forbid  bringing  even  constitutional  claims  in  such  a
7 proceeding.  In reaching the conclusion that the amended version of
8 §  1252(g)  should  be  so  construed,  we  are  mindful  that  “[w]here
9 Congress  intends  to  preclude  judicial  review  of  constitutional
10 claims[,] its intent to do so must be clear,”  Webster v. Doe, 486 U.S.
11 592, 603 (1988), and that “if an otherwise acceptable construction of a
12 statute  would  raise  serious  constitutional  problems,  and  where  an
13 alternative  interpretation  of  the  statute  is  fairly  possible,  we  are
14 obligated to construe the statute to avoid such problems,”  St. Cyr, 533
15 U.S.    at  299–300  (citing  Crowell  v.  Benson,  285  U.S.  22,  62  (1932))
16 (internal  citation  and  quotation  marks  omitted).    However,  “[t]he
30
1 canon of constitutional avoidance comes into play only when, after
2 the application of ordinary textual analysis, the statute is found to be
3 susceptible of more than one construction; and the canon functions as
4 a means of choosing between them.”  Clark v. Martinez, 543 U.S. 371, 385
5 (2005) (emphasis in original); see Boumediene v. Bush, 553 U.S. 723, 787
6 (2008) (stating that “[t]he canon of constitutional avoidance does not
7 supplant traditional modes of statutory interpretation” (citing Clark,
8 543  U.S.  at  385)).    In  other  words,  “[w]e  cannot”  use  constitutional
9 avoidance to “ignore the text and purpose of a statute in order to save
10 it.”  Boumediene, 553 U.S. at 787.
11 Here, even putting aside our construction of the less obviously
12 restrictive  version  of  1252(g)  in  Jean‐Baptiste,  we  are  aware  of  no
13 “nonstatutory”  claim  that  a  petitioner  could  bring  in  relation  to  a
14 deportation  proceeding  other  than  one  rooted  in  the  Constitution.
15 Nor does Ragbir offer such an explanation.  And even if there were
16 such  claims,  we  see  no  basis—in  light  of  the  text  and  legislative
31
1 history—for  construing  the  word  “nonstatutory”  in  §  1252(g)  to
2 exclude constitutional claims. 15, 16
3 Accordingly,  Congress  appears  to  have  made  “an  informed
4 legislative  choice”  that  eliminating  even  habeas  review  of
5 constitutional  claims  would  not  pose  a  constitutional  (Suspension
6 Clause)  problem  despite  courts’  indications  to  the  contrary,  and  so
7 Congress’s  legislative  “intent  must  be  respected  even  if  a  difficult
8 constitutional  question  is  presented.”  Boumediene,  553  U.S.  at  738
9 (recognizing  that  Congress’s  passage  of  the  Military  Commissions
10 Act of 2006 was a direct response to the Court’s narrow reading of the
11 Detainee Treatment Act in Hamdan v. Rumsfeld, 548 U.S. 557 (2006)).
12 It  then  falls  upon  “the  Judiciary,  in  light  of  [Congress’s]
15
For  the  same  reasons,  we  also  reject  Ragbir’s  argument  that  §  1252(g)  merely
“channels”  certain  claims  into  a  petition  for  review  but  does  not  intend  to
eliminate jurisdiction for other claims.  That argument lacks textual support and
is belied by Congress’s plain indication, through the REAL ID Act, that § 1252(g)’s
limitation of “any” cause or claim truly means “any.”
16
The Eighth and Sixth Circuits have come to the same conclusion.  Silva, 866 F.3d
at 941; Elgharib v. Napolitano, 600 F.3d 597, 602 (6th Cir. 2010).
32
1 determination”  that  such  statutory  language  is  constitutional,  to
2 “proceed[]  to  its  own  independent  judgment  on  the  constitutional
3 question when required to do so in a proper case.”  Id.
4 II.    Whether Ragbir States a Constitutional Claim
5 As discussed above, Ragbir argues that even if § 1252 bars all
6 jurisdiction  over  his  claim,  the  Suspension  Clause  nonetheless
7 requires the availability of a petition for writ of habeas corpus.  The
8 Government  counters  that  we  need  not  reach  that  serious
9 constitutional question because Ragbir fails to state a cognizable claim
10 under certain of our decisions and because of the application of the
11 Supreme Court’s holding in AADC.  We thus first address whether
12 Ragbir states a claim.
13 A. Whether Our Prior Decisions Foreclose Ragbir’s Claim
14
15 To state a First Amendment retaliation claim, a plaintiff must
16 show that: “(1) he has a right protected by the First Amendment; (2)
17 the  defendant’s  actions  were  motivated  or  substantially  caused  by
33
1 [the plaintiff’s] exercise of that right; and (3) the defendant’s actions
2 caused [the plaintiff] some injury.”  Smith v. Campbell, 782 F.3d 93, 100
3 (2d Cir. 2015) (quoting Dorsett v. Cty. of Nassau, 732 F.3d 157, 160 (2d
4 Cir. 2013)).  The Government contends that we have “long held” that
5 the  existence  of  probable  cause  to  arrest  an  individual  defeats  a
6 plaintiff’s First Amendment retaliation claim.  Gov’t Br. at 39.  And
7 so, the Government argues that, per force, Ragbir’s undisputedly valid
8 final order of removal bars his claim that Government officials sought
9 to deport him in retaliation for his speech.
10 Even  if  we  were  to  accept  the  Government’s  analogy  of  that
11 aspect of Fourth Amendment law to the execution of final orders of
12 removal,17 it reads our decisions too broadly.  The Government relies
17 It is unclear that Fourth Amendment doctrine should be so readily applied to
the  circumstances  here,  as  it  has  developed  within  the  context  of  the  particular
interests served by criminal investigations.  See, e.g., Virginia v. Moore, 553 U.S. 164,
173 (2008) (“[A]n arrest based on probable cause serves interests that have long
been seen as sufficient to justify the seizure.  Arrest ensures that a suspect appears
to answer charges and does not continue a crime, and it safeguards evidence and
enables  officers  to  conduct  an  in‐custody  investigation.”  (internal  citations
omitted)).
34
1 primarily on Mozzochi v. Borden, 959 F.2d 1174, 1179–80 (2d Cir. 1992),
2 and Singer v. Fulton Cty. Sheriff, 63 F.3d 110, 120 (2d Cir. 1995), which
3 relied on Mozzochi for its legal standard.  But, in Mozzochi the question
4 presented was whether it was “clearly established that an individual’s
5 constitutional  rights  were  violated  when  a  criminal  prosecution,
6 supported by probable cause, was initiated in an attempt to deter or
7 silence  the  exercise  by  the  criminal  defendant  of  his  right  to  free
8 speech,  but  without  the  effect  of  actually  deterring  or  silencing  the
9 individual.”  Mozzochi, 959 F.2d at 1179 (emphasis added).  Central to
10 our  decision  in  favor  of  the  defendants  was  that,  at  summary
11 judgment, Mozzochi had not adduced “any evidence to support his
12 allegation that he was actually chilled in the exercise of the right to
13 free speech.”  Id. at 1179–80.  Thus, Mozzochi stands for the proposition
14 that  “[a]n  individual  does  not  have  a  right  under  the  First
15 Amendment  to  be  free  from  a  criminal  prosecution  supported  by
16 probable cause that is in reality an unsuccessful attempt to deter or
35
1 silence criticism of the government.”  Id. at 1180.  In Singer, we quoted
2 that  holding  from  Mozzochi  and  affirmed  the  dismissal  of  Singer’s
3 First Amendment retaliation claim because, inter alia, he had “failed
4 to  allege  with  sufficient  particularity  any  actual  ‘chilling’  of  his
5 speech.”18, 19  Id. at 120.
6   The  Government  does  not  argue  that  Ragbir  has  made  an
7 insufficient showing that his speech has been or will be suppressed,
8 and so we deem that argument waived.  Nor, at any rate, do we doubt
9 that Ragbir has made the requisite showing.  We thus conclude that
18  The  Government  also  disputes  Ragbir’s  contention  that  the  Supreme  Court’s
decision in Lozman v. City of Riviera Beach, 138 S. Ct. 1945 (2018), has broadened the
scope  of  potential  retaliatory  arrest  claims  that  are  permissible  under  our
precedents.    However,  we  need  not  reach  that  issue  for  the  reasons  discussed
above.
19  The  Government  cites  in  passing  to  another  of  our  decisions  that  quoted  the
same  standard  from  Mozzochi,  and  so,  it  is  unpersuasive  for  the  Government’s
purposes.  Fabrikant v. French, 691 F.3d 193, 215 (2d Cir. 2012).  Likewise, Magnotti
v.  Kuntz,  918  F.2d  364,  368  (2d  Cir.  1990),  is  unhelpful  to  the  Government.    In
Magnotti,  we  stated  that  it  was  “undisputed  that  retaliatory  prosecution  may
expose  a  state  official”  to  damages.    Id.    The  plaintiff,  Magnotti,  claimed  that
charges  were  brought  against  him  in  retaliation  for  his  complaints  of  police
misconduct.    Id.  We  held  against  Magnotti  at  summary  judgment,  however,
because,  inter  alia,  the  only  evidence  he  had  adduced  of  the  retaliation  was
“omissions made in the warrant application.”  Id.
36
1 the  precedents  cited  by  the  Government  do  not  foreclose  Ragbir’s
2 claim.
3 B. Whether AADC Forecloses Ragbir’s claim
4 The Government also argues that the Supreme Court’s decision
5 in AADC forecloses Ragbir’s claim.  In AADC, six temporary resident
6 aliens  and  two  lawful  permanent  resident  aliens  brought  a  First
7 Amendment  claim  seeking  to  enjoin  the  Government’s  initiation  of
8 deportation proceedings against them.  AADC, 525 U.S. at 474.  The
9 six  temporary  residents  were  charged  with  technical  immigration
10 violations  such  as  overstaying  visas,  and  the  two  resident‐alien
11 plaintiffs  were  charged with aiding  a terrorist  organization.20   Id.  at
12 473–74.
13 The  regional  counsel  of  ICE’s  predecessor  agency,  the
14 Immigration and Naturalization Service (“INS”), had stated at a press
15 conference that the INS was seeking to deport the plaintiffs because
20 The  INS  had  also  brought  against  all  the  aliens  “advocacy‐of‐communism
charges,” which were later dropped.  AADC, 525 U.S. at 473–74.
37
1 of  their  affiliation  with  the  Popular  Front  for  the  Liberation  of
2 Palestine (“PFLP”), a “group that the Government characterize[d] as
3 an  international  terrorist  and  communist  organization.”  Id.  at  473.
4 The Government represented that it had evidence that the PFLP had
5 been responsible for multiple terrorist attacks around the world.  Brief
6 for the Petitioners, AADC, 525 U.S. 471 (1998) No. 97‐1252, 1998 WL
7 411431 at *2–4.
8 The plaintiffs brought an action in the district court, claiming
9 that  the  Government’s  initiation  of  deportation  proceedings
10 impinged upon their right to associate under the First Amendment.
11 They did not wish to wait to bring their claims until a final order of
12 removal  (if  any)  was  entered  against  them  because  deportation
13 proceedings could take years, and during that time their association
14 with the PFLP would be deterred.  AADC, 525 U.S. at 487–88; Brief for
15 Respondents (“Plaintiffs’ AADC Br.”), AADC, 525 U.S. 471 (1998) No.
16 97‐1252, 1998 WL 614300 at *30–37.  In addition, the plaintiffs argued
38
1 that  their  claims  required  factual  development  that  could  not  be
2 accomplished  in  an  administrative  immigration  proceeding.
3 Plaintiffs’ AADC Br. at *14–15, 20–21.  The plaintiffs thus urged the
4 Supreme Court to employ the doctrine of constitutional avoidance to
5 read  the  pre‐REAL  ID  Act  version  of  §  1252(g)  as  permitting
6 immediate district court review of their constitutional claims.  AADC,
7 525 U.S. at 487–88.
8 The  Supreme  Court  held  that  §  1252(g)  permissibly  deprived
9 courts of jurisdiction over the plaintiffs’ claims.  Id.  The Court stated
10 that  “[a]s  a  general  matter—and  assuredly  in  the  context  of  claims
11 such as those put forward in the present case—an alien unlawfully in
12 this country has no constitutional right to assert selective enforcement
13 as a defense against his deportation.”  Id.
14 The  Court  also  expressed  concern  that  the  plaintiffs’  claims
15 “invade[d]  a  special  province  of  the  Executive—its  prosecutorial
16 discretion.”  Id. at 489.  The Court was particularly concerned about
39
1 reviewing  the  Executive’s  national‐security  and  foreign‐affairs
2 decisionmaking:
3 What will be involved in deportation cases is not merely
4 the  disclosure  of  normal  domestic  law  enforcement
5 priorities  and  techniques,  but  often  the  disclosure  of
6 foreign‐policy  objectives  and  (as  in  this  case)  foreign‐
7 intelligence  products  and  techniques.  The  Executive
8 should not have to disclose its ‘real’ reasons for deeming
9 nationals  of  a  particular  country  a  special  threat—or
10 indeed  for  simply  wishing  to  antagonize  a  particular
11 foreign country by focusing on that countryʹs nationals—
12 and  even  if  it  did  disclose  them  a  court  would  be  ill
13 equipped  to  determine  their  authenticity  and  utterly
14 unable to assess their adequacy.
15
16  Id. at 490‐91.  The Court further stated that “the consideration on the
17 other side of the ledger in deportation cases—the interest of the target
18 in avoiding ‘selective’ treatment—is less compelling than in criminal
19 prosecutions.”  Id. at 491.  The Court explained:
20 While the consequences of deportation may assuredly be
21 grave, they are not imposed as a punishment. In many
22 cases  (for  six  of  the  eight  aliens  here)  deportation  is
23 sought simply because the time of permitted residence in
24 this  country  has  expired,  or  the  activity  for  which
25 residence  was  permitted  has  been  completed.    Even
26 when deportation is sought because of some act the alien
40
1 has  committed,  in  principle  the  alien  is  not  being
2 punished for that act (criminal charges may be available
3 for that separate purpose) but is merely being held to the
4 terms under which he was admitted.
5
6 Id. (internal citation omitted).
7 The  Court  continued,  “[a]nd  in  all  cases,  deportation  is
8 necessary  in  order  to  bring  to  an  end an  ongoing  violation of  United
9 States  law.    The  contention  that  a  violation  must  be  allowed  to
10 continue  because  it  has  been  improperly  selected  is  not  powerfully
11 appealing.”  Id. (emphasis in original).
12 Especially important for the situation that faces us, the Court
13 declined to “rule out the possibility of a rare case in which the alleged
14 basis  of  discrimination  is  so  outrageous  that  the  foregoing
15 considerations  can  be  overcome.    Whether  or  not  there  be  such
16 exceptions, . . . [w]hen an alien’s continuing presence in this country
17 is  in  violation  of  the  immigration  laws,  the  Government  does  not
18 offend  the  Constitution  by  deporting  him  for  the  additional  reason
41
1 that it believes him to be a member of an organization that supports
2 terrorist activity.”21  Id. at 491–92.
3 Ragbir’s  situation  is  very  different  from  the  one  presented  in
4 AADC.    Although  the  Supreme  Court  did  not  clarify  what  might
5 constitute an “outrageous” basis for discrimination, AADC compels
6 courts to evaluate the gravity of the constitutional right affected; the
7 extent to which the plaintiff’s conduct or status that forms the basis
8 for the alleged discrimination is actually protected; the egregiousness
9 of  the  Government’s  alleged  conduct;  and  the  plaintiff’s  interest  in
10 avoiding selective treatment, as balanced against the Government’s
11 discretionary  prerogative.    We  address these  considerations  in  turn
12 and conclude that Ragbir’s claim involves “outrageous” conduct.
13
14
See also Rajah v. Mukasey, 544 F.3d 427, 438 (2d Cir. 2008) (agreeing, in the context
21
of  considering  a  Fifth  Amendment  equal  protection  claim,  that  a  selective
prosecution based on animus could be “outrageous” under AADC).
42
1 1. Ragbir’s  Speech  Implicates  the  Highest  Position  in  the
2 Hierarchy of First Amendment Protection
3
4 First Amendment speech is preeminent among the liberties that
5 the Constitution protects.  Indeed, “[i]f there is any fixed star in our
6 constitutional  constellation,  it  is  that  no  official,  high  or  petty,  can
7 prescribe  what  shall  be  orthodox  in  politics  .  .  .  or  other  matters  of
8 opinion.”  Janus v. Am. Fed’n of State, Cty., & Mun. Emps., Council 31,
9 138 S. Ct. 2448, 2463 (2018) (quoting West Va. Bd. of Educ. v. Barnette,
10 319 U.S. 624, 642 (1943)).
11 Ragbir’s  speech  implicates  the  apex  of  protection  under  the
12 First Amendment.  His  advocacy  for  reform  of  immigration  policies
13 and  practices  is  at  the  heart  of  current  political  debate  among
14 American  citizens  and  other  residents.    Thus,  Ragbir’s  speech  on  a
15 matter of “public concern”22 is at “the heart of . . . First Amendment[]
“Speech deals with matters of public concern when it can ‘be fairly considered
22
as relating to any matter of political, social, or other concern to the community,’”
Snyder  v.  Phelps,  562  U.S.  443,  453  (2011)  (quoting  Connick,  461  U.S.  at  146),  “or
when it ‘is a subject of legitimate news interest; that is, a subject of general interest
43
1 protection,”23 and “occupies the highest rung of the hierarchy of First
2 Amendment  values,’”  Snyder  v.  Phelps,  562  U.S.  443,  451–52  (2011)
3 (quoting Connick v. Myers, 461 U.S. 138, 145 (1983); Dun & Bradstreet,
4 Inc. v. Greenmoss Builders, Inc., 472 U.S. 749, 758–59 (1985)).  Because
5 Ragbir’s speech concerns “political change,” it is also “core political
6 speech” and thus “trenches upon an area in which the importance of
7 First Amendment protections is at its zenith.”  Meyer v. Grant, 486 U.S.
8 414, 421–22, 425 (1988) (emphasis added and internal quotation marks
9 omitted).    Indeed,  his  “speech  critical  of  the  exercise  of  the  State’s
10 power lies at the very center of the First Amendment.”  Gentile v. State
11 Bar of Nev., 501 U.S. 1030, 1034 (1991).
12
13
and of value and concern to the public,’” id. (quoting  San Diego v. Roe, 543 U.S. 77,
83–84 (2004)).
23 See Snyder, 562 U.S. at 452 (quoting New York Times Co. v. Sullivan, 376 U.S. 254,
270 (1964)) (“The First Amendment reflects ‘a profound national commitment to
the principle that debate on public issues should be uninhibited, robust, and wide‐
open.”).
44
1 2. The Government’s Alleged Retaliation Was Egregious
2
3  “It is a fundamental principle of the First Amendment that the
4 government  may  not  punish  or  suppress  speech  based  on
5 disapproval of the ideas or perspectives the speech conveys.”  Matal
6 v. Tam, 137 S. Ct. 1744, 1765 (2017).  “Such discriminat[ion] based on
7 viewpoint is an ‘egregious form of content discrimination,’ which is
8 ‘presumptively unconstitutional.’”24   Id. at 1766 (quoting Rosenberger
9 v. Rector & Visitors of Univ. of Va., 515 U.S. 819, 829–30 (1995)).  The
10 Supreme Court has further described viewpoint discrimination as a
11 “blatant” “violation of the First Amendment.”  Rosenberger, 515 U.S.
12 at 829.
13 Ragbir’s  plausible  allegations  and  evidence,  which  we  must
14 accept as true at this juncture, support that the Government singled
15 him  out  for  deportation  based  not  only  on  the  viewpoint  of  his
24  “At its most basic, the test for viewpoint discrimination is whether—within the
relevant subject category—the government has singled out a subset of messages
for disfavor based on the views expressed.”  Matal, 137 S. Ct. at 1766.
45
1 political  speech,  but  on  the  public  attention  it  received.    In  a
2 declaration by Micah Bucey, a New York City minister, Bucey asserts
3 that  ICE’s  New  York  City  Field  Office  Director,  Scott  Mechkowski,
4 stated that Ragbir and Jean Montrevil were ICE’s two most prominent
5 cases  in  New  York  City  and  complained  that  the  activists’  protests
6 and comments to the press negatively portrayed ICE to the public and
7 to  others  in  the  Government.    According  to  Bucey,    Mechkowski
8 stated:  “Nobody gets beat up in the news more than we do, every
9 single day.  It’s all over the place, . . . how we’re the Nazi squad, we
10 have no compassion.”  App’x 252.  Mechkowski then stated that he
11 had heard Ragbir’s New Sanctuary cofounder Montrevil (whom ICE
12 had also just detained) “ma[ke] some very harsh statements.  I’m like,
13 ‘Jean, from me to you . . . you don’t want to make matters worse by saying
14 things.”  App’x 252 (emphasis added).  Mechkowski then turned to
15 Ragbir  specifically, stating  that  it “bother[ed]”  him  that “there  isn’t
16 anybody in this entire building that doesn’t . . . know about Ravi.”
46
1 App’x 253.  “Everybody knows this case,” Mechkowski stated, “[n]o
2 matter where you go.”   App’x 253.  Ragbir’s counsel Alina Das also
3 submitted a declaration stating that she spoke with Mechkowski, who
4 expressed “resentment” about the events of the March 9, 2017 check‐
5 in  and  disapprovingly  mentioned  that  he  had  heard  Ragbir’s
6 statements to the press.  App’x 55–56, 123.
7 A  plausible,  clear  inference  is  drawn  that  Ragbir’s  public
8 expression of his criticism, and its prominence, played a significant
9 role in the recent attempts to remove him.  The conclusion that ICE
10 would  nonetheless  still  be  free  to  deport  Ragbir  on  the  basis  of  his
11 advocacy  would  certainly  draw  considerable  media  attention  and
12 thus would be a particularly effective deterrent to other aliens who
13 would  also  challenge  the  agency  and  its  immigration  policies.
14 Ragbir’s allegations and evidence support that certain officials were
47
1 well aware of that consequence. 25  To allow this retaliatory conduct
2 to  proceed  would  broadly  chill  protected  speech,  among  not  only
3 activists subject to final orders of deportation but also those citizens
4 and  other  residents  who  would  fear  retaliation  against  others.    In
5 short,  the  Government’s  alleged  conduct  plausibly  fits  within  the
6 “outrageous[ness]” exception to AADC.
7 3. The Alien’s Interest in Avoiding Selective Deportation
8 The  Supreme  Court  stated  in  AADC  that,  “[w]hile  the
9 consequences  of  deportation  may  assuredly  be  grave,  they  are  not
10 imposed  as  a  punishment.”    AADC,  525  U.S.  at  491.    That  premise
11 supported  the  Supreme  Court’s  conclusion  that,  by  comparison  to
12 those  detained  for  crimes  (who  may  bring  selective‐enforcement
13 claims  in  certain  limited  circumstances),  the  AADC  aliens  had  a
14 diminished  liberty  interest  in  preventing  their  deportation.    Id.
It  is  unclear  whether  Ragbir  plausibly  states  a  claim  against  all  the  named
25
Defendants.  However, neither party has briefed that issue, and so we decline to
address it.
48
1 However,  after  AADC,  the  Supreme  Court  reiterated  in  Padilla  v.
2 Kentucky,  559  U.S.  356  (2010),  its  longstanding  recognition  that
3 deportation is indeed a punishment for lawful permanent residents
4 who,  like  Ragbir,  are  rendered  removable  because  of  a  criminal
5 conviction:
6 We  have  long  recognized  that  deportation  is  a
7 particularly  severe  “penalty,” Fong  Yue  Ting  v.  United
8 States, 149  U.S.  698,  740  (1893);  but  it  is  not,  in  a  strict
9 sense,  a  criminal  sanction.  Although  removal
10 proceedings  are  civil  in  nature,  deportation  is
11 nevertheless  intimately  related  to  the  criminal  process.
12 Our  law  has  enmeshed  criminal  convictions  and the
13 penalty  of  deportation  for  nearly  a  century.  And,
14 importantly, recent changes in our immigration law have
15 made  removal  nearly  an  automatic  result  for  a  broad
16 class  of  noncitizen  offenders.  Thus,  we  find  it  “most
17 difficult”  to  divorce  the  penalty  from  the  conviction  in
18 the deportation context.  United States v. Russell, 686 F.2d
19 35, 38 (C.A.D.C. 1982). Moreover, we are quite confident
20 that  noncitizen  defendants  facing  a  risk  of  deportation
21 for a particular offense find it even more difficult.
22
49
1 Id.  at  365–66  (some  internal  citations  omitted). 26    The  premise  that
2 deportation  of  lawful  permanent  residents  convicted  of  crimes  is
3 punitive was important to the Court’s holding in Padilla:  deportation
4 of the petitioner was so “close[ly] connect[ed]” to the criminal process
5 that  the  analysis  that  applies  to  claims  of  ineffective  assistance  of
6 counsel applied to his claim.   Id. at 366.  Thus, Padilla supports that
7 Ragbir has a substantial interest in avoiding deportation based on his
8 speech.
9 4. The Government’s Discretionary Prerogative
10
11 Finally,  the  Government’s  interest  in  having  unchallenged
12 discretion  to  deport  Ragbir  is  also  less  substantial  than  in  AADC.
13 First,  as  discussed  above,  national‐security  and  foreign‐policy
14 concerns  about  terrorism  were  primary  in  AADC,  and  the  Court
26
See also Bridges v. Wixon, 326 U.S. 135, 147 (1945) (“[I]t must be remembered that
although deportation technically is not criminal punishment, it may nevertheless
visit as great a hardship as the deprivation of the right to pursue a vocation or a
calling.”)  (internal  citations  omitted);  Lok  v.  INS, 548  F.2d  37,  39  (2d  Cir.  1977)
(“Deportation  is  a  sanction  which  .  .  .  surpasses  all  but  the  most
Draconian criminal penalties.”).
50
1 expressed misgivings that a court proceeding allowing inquiry into
2 the “real reasons” why the Government sought to deport the PFLP
3 supporters  would  compromise  intelligence  sources  and  foreign
4 relations.  AADC, 525 U.S. at 491.  The Government makes no such
5 argument in this case.  Here, the plaintiff’s plausible allegation is that
6 the Government undertook the deportation to silence criticism of the
7 responsible agency.
8 We recognize that in AADC the Supreme Court observed, “[I]n
9 all cases, deportation is necessary . . . to bring to an end an ongoing
10 violation of United States law.”  Id. (emphasis removed).  That was
11 certainly correct with respect to aliens who have entered the country
12 illegally or have overstayed their visas.  However, the circumstance
13 is different for a former lawful permanent resident, such as Ragbir,
14 who has become “deportable.”  See 8 U.S.C. § 1227(a)(2)(A)(iii).  While
15 such a person is subject to removal at any time, his presence in the
16 United States while awaiting deportation violates no law.  He is under
51
1 no  legal  obligation  to  depart  prior  to  deportation.    And,  the  law
2 imposes  no  criminal  or  civil  penalties  on  that  person  for  failing  to
3 leave.  See Gerard L. Neuman, Terrorism, Selective Deportation and
4 the First Amendment After Reno v. AADC, 14 Geo. Immigr. L.J. 313,
5 342  (2000)  (“Permanent  residents  who  become  deportable  are  not
6 engaged in an ongoing violation of United States law.  The INA . . .
7 creates  no  obligations  for  the  aliens  to  depart  without  being  asked,
8 and imposes no other sanction on permanent residents for becoming
9 deportable.  If the [Government] do[es] not . . . seek deportation, then
10 the  alien  is  committing  no  wrong  by  continuing  residence  in  the
11 United  States.”).    Indeed,  in  Ragbir’s  case,  his  continued  presence
12 after  his  removal  order  became  final  was  expressly  sanctioned  by
13 successive  stay  orders  and  work  permits.    Thus,  while  it  is
14 indisputable that the Government retains an interest in enforcing the
15 immigration  laws  by  removing  a  deportable  person,  Ragbir’s
16 continued presence until deported has not violated any U.S. law.  The
52
1 Government’s interest in deporting him is lower than in the case of
2 an alien whose presence is illegal and in the cases of aliens who, as in
3 AADC, pose a threat to safety and security.
4 *  *  *
5 We  acknowledge  that  judicial  review  of  deportation
6 proceedings has produced concern about the Executive’s prerogative
7 to  execute  immigration  law.    The  Government’s  argument  that  a
8 holding  in  Ragbir’s  favor  would  open  the  flood  gates  of  litigation
9 deserves significant consideration.  Accordingly, we do not delineate
10 the boundaries of what constitutes an “outrageous” claim within the
11 meaning  of  AADC.    It  suffices  to  say  that,  here,  Ragbir’s  speech
12 implicates  the  highest  protection  of  the  First  Amendment,  he  has
13 adduced  plausible—indeed,  strong—evidence  that  officials
14 responsible  for  the  decision  to  deport  him  did  so  based  on  their
15 disfavor  of  Ragbir’s  speech  (and  its  prominence),  Ragbir  has  a
16 substantial  interest  in  avoiding  deportation  under  these
53
1 circumstances,  and  the  Government’s  interests  in  avoiding  any
2 inquiry into its conduct are less pronounced than in AADC.  In these
3 circumstances, the basis for the alleged discrimination against Ragbir
4 qualifies as “outrageous” under AADC.
5 III. Whether  Ragbir  is  Entitled  to  the  Privilege  of  the  Writ  of
6 Habeas Corpus
7
8 Because  Ragbir  states  a  cognizable  claim  but,  through  its
9 adoption of § 1252(g), Congress foreclosed all grants of jurisdiction,
10 we must decide whether the Suspension Clause nonetheless entitles
11 Ragbir  to  the  constitutionally  mandated  minimum  scope  of  the
12 privilege of the writ of habeas corpus.  The Suspension Clause of the
13 Constitution states, “The Privilege of the Writ of Habeas Corpus shall
14 not be suspended, unless when in Cases of Rebellion or Invasion the
15 public  Safety  may  require  it.”    U.S.  Const.  art.  I,  §  9,  cl.  2.    “At  its
16 historical  core,  the  writ  of  habeas  corpus  has  served  as  a  means  of
17 reviewing the legality of Executive detention, and it is in that context
18 that  its  protections  have  been  strongest.”    St.  Cyr,  533  U.S.  at  301.
54
1 These protections extend fully to aliens subject to an order of removal.
2 Id.; see also Gerard L. Neuman, Habeas Corpus, Executive Detention,
3 and  the  Removal  of  Aliens,  98  Colum.  L.  Rev.  961,  1044  (1998)
4 (“[H]istorical precedents beginning shortly after 1787 and reaching to
5 the present confirm the applicability of the writ of habeas corpus to
6 the  detention  involved  in  the  physical  removal  of  aliens  from  the
7 United  States.  These  precedents  include  opinions  .  .  .  denying  the
8 power of Congress to eliminate judicial inquiry.”).
9 Thus,  except  in  periods  of  “formal  suspension”  of  the  writ,
10 alien petitioners in “Executive custody,” Boumediene, 553 U.S. at 745,
11 must  either  be  given  access  to  an  “adequate  substitute”  to  the  writ
12 (such as a petition for review), see St. Cyr, 533 U.S. at 305, or the writ
13 itself, so as “to maintain the ‘delicate balance of governance’ that is
14 itself  the  surest  safeguard  of  liberty,”    Boumediene,  553  U.S.  at  745
15 (quoting Hamdi, 542 U.S. at 536 (plurality opinion)).
55
1 The Suspension Clause does not require the availability of the
2 writ  as  codified  under  section  2241,  or  any  other  statute,  per  se.
3 Rather, the Suspension Clause protects the constitutional “minimum”
4 scope of the writ, upon which Congress may expand through statute.
5 See Boumediene, 553 U.S. at 746; St. Cyr, 533 U.S. at 301.  As to what
6 that “minimum” entails, “[t]he [Supreme] Court has been careful not
7 to  foreclose  the  possibility  that  the  protections  of  the  Suspension
8 Clause  have  expanded  along  with  post–1789  developments  that
9 define  the  present  scope  of  the  writ.”    Boumediene,  553  U.S.  at  746
10 (citing St. Cyr, 533 U.S. at 300–01).  “But the analysis” of the minimum
11 scope of the writ protected by the Suspension Clause “may begin with
12 precedents  as  of  1789,  .  .  .  when  the  Constitution  was  drafted  and
13 ratified.”  Id.
14 The Government does not contest these basic premises, nor do
15 the  parties  dispute  that  Ragbir  has  no  “adequate  substitute”  for  a
56
1 habeas petition.27  Rather, the Government argues that Ragbir is not
2 entitled to the constitutional minimum scope of the writ because, in
3 its view:  1) Ragbir does not seek release from custody since he does
4 not challenge his final order of removal; and 2) Ragbir is not in the
5 Government’s custody at all.
6 In addition, the Government suggests in passing that Ragbir is
7 not  entitled  to  the  constitutional  minimum  scope  of  habeas  review
8 because the merits issues in this case are not purely legal, but rather
9 require  factfinding.    Although  we  might  normally  deem  that  issue
27
In a Federal Rule of Appellate Procedure 28(j) letter, the  Government brings to
our attention the Sixth Circuit’s recent decision in Hamama v. Adducci, 912 F.3d 869
(6th Cir. 2018).  In Hamama, the Sixth Circuit concluded that § 1252(g) divested the
district courts of subject matter jurisdiction over the claims of the plaintiff Iraqi
nationals, who sought stays of their removal, but that the plaintiffs had available
an  “adequate  alternative”  to  habeas  relief  in  the  form  of  a  “motion  to  reopen
followed by a petition for review.”  Id. at 876.  As discussed above, the Government
did not dispute in its response brief (in this appeal) Ragbir’s contention that no
“adequate substitute” to a habeas proceeding was available to him.  By contrast to
Hamama,  and  as  we  discussed  earlier  in  this  opinion,  see  supra  n.  10  and
accompanying  text,  Ragbir’s  constitutional  claims  arose  only  after  his  removal
order became final and after he had taken full advantage of the review process
prescribed by statute, including filing a petition for review and the one motion to
reopen to which he was entitled.  We thus conclude that the “adequate substitute”
that the Hamama court found present in that case is not available to Ragbir.
57
1 waived for failure to develop it, we consider the issue because it bears
2 on  the  district  court’s  authority  and  means  to  adjudicate  Ragbir’s
3 habeas petition.
4 A. Habeas Relief Would Alter Ragbir’s Situation
5
6 The Government argues that Ragbir is not entitled to the writ
7 because he does not challenge his final order of removal, and so, it
8 contends, the writ would leave him “in precisely the same position as
9 he  is  now.”    Gov’t  Br.  at  44–45.    That  is  incorrect;  the  Government
10 assumes  that  a  habeas  court’s  only  option  would  be  to  invalidate
11 Ragbir’s  final  order  of  removal,  but  habeas  relief  would  of  course
12 prevent the Government from deporting him for its duration.  And
13 courts are “invested with the largest power to control and direct the
14 form of judgment to be entered in cases brought up before [them] on
15 habeas corpus.’”  U.S. ex rel. DʹAmico v. Bishopp, 286 F.2d 320, 322 (2d
16 Cir. 1961) (quoting In re Bonner, 151 U.S. 242, 261 (1894)); see Harris v.
17 Nelson,  394  U.S.  286,  290–92  (1969)  (“The  very  nature  of  the  writ
58
1 demands  that  it  be  administered  with  the  initiative  and  flexibility
2 essential  to  insure  that  miscarriages  of  justice  within  its  reach  are
3 surfaced and corrected.”).  Thus, a habeas court has the authority to
4 grant relief that would alter Ragbir’s situation.
5 B. Ragbir is in Executive Custody
6 We also disagree with the Government’s argument that Ragbir
7 is  not  in  custody.  The  “custody  requirement”  of  habeas  corpus  “is
8 designed to preserve the writ of habeas corpus as a remedy for severe
9 restraints on individual liberty. . . . [I]ts use has been limited to cases
10 of special urgency” that are “severe” and “immediate.”28   Hensley v.
11 Mun. Court, San Jose Milpitas Judicial Dist., 411 U.S. 345, 351 (1973).   In
12 Hensley,  the  Supreme  Court held  that an  individual  released  on  his
28 The Supreme Court has stated that 8 U.S.C. § 2241 incorporates the common‐law
habeas requirement that the petitioner be in “custody” and “does not attempt to
mark the boundaries of ‘custody’ nor in any way other than by use of that word
attempt to limit the situations in which the writ can be used.”  Jones v. Cunningham,
371 U.S. 236, 238 (1963).  And so, for purposes of determining the constitutional
meaning of the custody requirement, we look to the common law and to authority
interpreting § 2241.
59
1 own  recognizance  from  state  detention  remained  in  the  state’s
2 custody.    Id.    The  Court  noted  that  it  had  “consistently  rejected
3 interpretations of the habeas corpus statute that would suffocate the
4 writ  in  stifling  formalisms  or  hobble  its  effectiveness  with  the
5 manacles of arcane and scholastic procedural requirements. . . .  That
6 same theme has indelibly marked our construction of the . . . custody
7 requirement.”   Id. at 350.
8 Two  primary  considerations  drove  the  Court’s  conclusion  in
9 Hensley.  First, the  petitioner was “subject to restraints not shared by
10 the public generally”  because  “[h]is freedom of movement rest[ed]
11 in the hands of state judicial officers, who may demand his presence
12 at any time and without a momentʹs notice.”  Id. at 351 (quoting Jones
13 v.  Cunningham,  371  U.S.  236,  240  (1963))  (internal  quotation  marks
14 omitted).    Second,  the  petitioner  “remain[ed]  at  large  only  by  the
15 grace of a stay entered first by the state trial court and then extended
60
1 by two Justices of [the Supreme] Court.”  Id.  The Court went on to
2 explain:
3 The State has emphatically indicated its determination to
4 put  him  behind  bars,  and  the  State  has  taken  every
5 possible  step  to  secure  that  result.  His  incarceration  is
6 not,  in  other  words,  a  speculative  possibility  that
7 depends on a number of contingencies over which he has
8 no  control.  This  is  not  a  case  where  the  unfolding  of
9 events may render the entire controversy academic. The
10 petitioner has been forced to fend off the state authorities
11 by  means  of  a  stay,  and  those  authorities  retain  the
12 determination and the power to seize him as soon as the
13 obstacle of the stay is removed. The need to keep the stay
14 in force is itself an unusual and substantial impairment
15 of his liberty.
16
17 Id. at 351–52.
18
19 The  Court  rejected  the  Government’s  argument  that  habeas
20 relief would be available only when the Government again physically
21 detained the individual.  “[W]e would badly serve the purposes and
22 the history of the writ,” the Court stated, “to hold that under these
23 circumstances  the  petitionerʹs  failure  to  spend  even  10  minutes  in
24 jail is  enough  to  deprive  the  District  Court  of  power  to  hear  his
61
1 constitutional claim.”  Id. at 353.  In the same term it decided Hensley,
2 the Court stated even more directly that “the writ is available . . . to
3 attack  future  confinement  and  obtain  future  releases.”    Preiser  v.
4 Rodriguez, 411 U.S. 475, 487 (1973).
5 The similarity of Ragbir’s situation to that of the petitioner in
6 Hensley  is  clear.    If  Ragbir  were  currently  in  the  Government’s
7 physical  confinement  or  had  already  been  deported,  that  Ragbir
8 would be in custody is obvious.29  But that he has not been deported
9 is  not  for  a  lack  of  effort  on  the  part  of  the  Government,  which
10 detained  Ragbir  without  notice  in  January  2018  and  sent  him  to
11 Florida, where he was detained for weeks in anticipation of deporting
29 As  to  the  custodial  status  of  a  deported  individual,  the  Supreme  Court  “has
repeatedly held” that the writ of habeas corpus is available to aliens excluded from
the  United  States.    Cunningham,  371  U.S.  at  239–40  (citing  Brownell  v.  Tom  We
Shung, 352 U.S. 180, 183 (1956); Shaughnessy v. United States ex rel. Mezei, 345 U.S.
206  (1953); United  States  ex  rel.  Knauff  v.  Shaughnessy,  338  U.S.  537  (1950); United
States v. Jung Ah Lung, 124 U.S. 621, 626 (1888)).  Although “in those cases each
alien  was  free  to  go  anywhere  else  in  the  world,”  “[h]is  movements  .  .  .  [we]re
restrained by authority of the United States, and he may by habeas corpus test the
validity of his exclusion.” Id. (quoting Shaughnessy v. United States ex rel. Mezei, 345
U.S. 206, 213 (1953)) (internal quotation marks omitted).
62
1 him.    Much  like  in  Hensley,  that  process  was  stopped  only  because
2 Ragbir was released by a writ of habeas corpus issued by the district
3 court  in  January  2018  (after  which  the  Government  told  Ragbir  to
4 report again on February 10, 2018).  Also like in Hensley, Ragbir must
5 continue to report for ICE check‐ins, and he remains in this country
6 primarily due to judicial stays of removal, including the one entered
7 by this Court.  Moreover, the Government opposed a stay of removal
8 in  the  district  court  pending  this  appeal,  and  at  oral  argument,  the
9 Government  could  not  represent  to  this  Court  that—absent  a  stay
10 entered by this Court and the stay previously entered in the District
11 of New Jersey—ICE would not deport Ragbir pending resolution of
12 this appeal.
13 Thus,  that  Ragbir  faces  imminent  deportation,  which
14 necessarily involves a period of detention—and that he must comply,
15 absent  judicial  intervention,  with  the  Government’s  orders  “at  any
16 time and without a moment’s notice,” Hensley, 411 U.S. at 351—is not
63
1 in question.  That effects a present, substantial curtailment of Ragbir’s
2 liberty.  See id.  We also cannot be confident that, if we were to wait
3 for the Government to again detain Ragbir, he would have access to
4 judicial oversight prior to being removed from the country.  We thus
5 reject employing a “stifling formalism,” id. at 350, that would deny
6 Ragbir a hearing of his claim in a habeas proceeding on the basis that
7 he  is  not  in  Government  custody,  when  the  imminent,  severe
8 curtailment of his liberty is so obvious,  see Simmonds v. I.N.S., 326 F.3d
9 351, 354 (2d Cir. 2003) (concluding that alien subject to final order of
10 removal was in federal immigration officials’ custody and that if he
11 were currently “ordered removed [but] not incarcerated,” rather than
12 “being  held  in  state  prison,  th[at]  conclusion  would  [have  been]  a
13 simple one” (emphasis added)). 30
30 The Government contends that certain of our decisions require that Ragbir must
be  challenging  his  final  order  of  removal  in  order  to  be  in  the  custody  of
immigration officials.  Not so; the cited decisions merely addressed variations of
facts like those  presented in Simmonds, in which the alien petitioner was currently
being held in state detention yet argued he was also in federal government custody.
In Duamutef v. I.N.S., 386 F.3d 172 (2d Cir. 2004), the petitioner did not challenge
the legality of his state detention, but sought a writ of habeas corpus to compel the
64
1 C.  Common‐Law Habeas Courts Had Factfinding Authority
2 The  constitutionally  minimum  scope  of  habeas  review  also
3 includes  petitions  that  require  factfinding.    In  St.  Cyr,  the  Supreme
4 Court  concluded  that  the  scope  includes  pure  questions  of  law:
5 “[E]ven assuming that the Suspension Clause protects only the writ
6 as  it  existed  in  1789,  there  is  substantial evidence  to  support  the
7 proposition  that  pure  questions  of  law  like  the  one  raised  by  the
8 respondent  in  th[at]  case  could  have  been  answered  in  1789  by  a
9 common‐law judge with power to issue the writ of habeas corpus.”
10 St.  Cyr,  553  U.S.  at  304–05.    Ragbir’s  claims  do  not  involve  “pure
11 question[s]  of  law”  but  rather  require  the  adjudication  of  contested
federal government to hasten his deportation.  386 F.3d at 178.  We ultimately did
not decide whether the petitioner was in federal immigration custody.  Id. at 178‐
79.  And, in Ogunwomoju v. United States, 512 F.3d 69 (2d Cir. 2008), we decided
that  a  petitioner  in  immigration  detention  or  under  an  order  of  removal  as  a
consequence of a state conviction was not in custody for purposes of challenging
his state conviction under 28 U.S.C. § 2254.  512 F.3d at 70.  Here, Ragbir challenges
only  federal  immigration  officials’  conduct  and  is  undisputedly  not  in  state
custody.
65
1 facts, and so, we consider whether there is “substantial evidence” to
2 support  that  a  common‐law  court  in  1789  would  have  had  the
3 authority to issue the writ in such a case.  See id.
4 The  Supreme  Court  touched  on  this  issue  in  St.  Cyr:  “At
5 common law, ‘[w]hile habeas review of a court judgment was limited
6 to  the  issue  of  the  sentencing  courtʹs  jurisdictional  competency,  an
7 attack  on  an  executive  order  could  raise  all  issues  relating  to  the
8 legality of the detention.’”  Id. at 301 n.14 (citing Note, Developments
9 in  the  Law—Federal  Habeas  Corpus,  83  Harv.  L.  Rev.  1038,  1238
10 (1970)). And although “the early practice was not consistent,” habeas
11 courts  sometimes  “permitted  factual  inquiries  when,”  as  here,  “no
12 other  opportunity  [existed]  for  judicial  review”  of  the  petitioner’s
13 claim.    Richard  H.  Fallon,  Jr.  &  Daniel  J.  Meltzer,  Habeas  Corpus
14 Jurisdiction, Substantive Rights, and the War on Terror, 120 Harv. L.
15 Rev. 2029, 2102 (2007).31  That is not surprising because “common‐law
Other  scholars  have  also  noted  that  eighteenth‐century  habeas  courts  had
31
authority to engage in factual inquiries, although they did so less often than they
66
1 habeas  corpus  was,  above  all,  an  adaptable  remedy.    Its  precise
2 application and scope changed depending upon the circumstances.”
3 Boumediene,  553  U.S.  at  779–80  (discussing  circumstances  in  which
4 “the black‐letter rule that prisoners could not controvert facts in the
5 jailer’s return was not followed”) (citing, inter alia, Fallon & Meltzer,
6 120  Harv.  L.  Rev.  at  2102;  Cunningham, 371  U.S.  at  243  (stating  that
7 habeas  is  not  “a  static,  narrow,  formalistic  remedy;  its  scope  has
8 grown to achieve its grand purpose”)).
9  Moreover,  in  1867,  the  federal  courts  were  expressly  vested
10 with  factfinding  authority  in  habeas  proceedings  by  the  Habeas
11 Corpus  Act  of  1867,  ch.  28,  §  1,  14  Stat.  385.    Of  course,  this  is  not
12 definitive  evidence  of  the  scope  of  the  writ  in  1789,  but  it  further
13 supports that habeas courts in the early republic exercised factfinding
reviewed pure questions of law.  See, e.g., Neuman, 98 Colum. L. Rev. at 986.  (“One
of the maxims of eighteenth‐century habeas corpus practice had been that . . . the
facts [the custodian] alleged as justifying the detention were to be taken as true,”
but this “papered over exceptions [and] . . . was also qualified by a willingness to
let the prisoner allege additional facts.”).
67
1 authority.  The Act provided that the “petitioner may deny any of the
2 material facts set forth in the [custodian’s] return, or may allege any
3 fact to show that the detention is in contravention of the constitution
4 or  laws  of  the  United  States,”  and  it  required  the  habeas  court  to
5 “proceed  in  a  summary  way  to  determine  the  facts  of  the  case,  by
6 hearing testimony and the arguments of the parties interested . . . .”
7 Habeas Corpus Act of 1867, ch. 28, § 1, 14 Stat. 385.32
32
Factfinding provisions for federal habeas proceedings are currently set forth in
28  U.S.C.  §  2243,  which  employs  substantially  similar  language  to  that  first
codified in 1867; the petitioner “may, under oath, deny any of the facts set forth in
the return or allege any other material facts.” § 2243.  “The court shall summarily
hear and determine the facts, and dispose of the matter as law and justice require.”
Id.  As such, “[p]etitioners in habeas corpus proceedings . . . are [presently] entitled
to  careful  consideration  and  plenary  processing  of  their  claims  including  full
opportunity  for  presentation  of  the  relevant  facts.”    Harris,  394  U.S.  at  298–301.
See Wingo v. Wedding, 418 U.S. 461, 468–70 (1974) (“More often than not, claims of
unconstitutional  detention  turn  upon  the  resolution  of  contested  issues  of  fact.
Accordingly, since the Judiciary Act of February 5, 1867, . . . Congress has expressly
vested plenary power in the federal courts ‘for taking testimony and trying the
facts  anew  in  habeas  hearings’”)  (internal  citation  omitted);  Sigler  v.  Parker,  396
U.S.  482,  487  n.*  (1970)  (Douglas J. dissenting) (stating  that  §  2243  provides  no
right  to  jury  trial  but  permits  the  use  of  an  advisory  jury  under  certain
circumstances); U.S.  ex  rel.  Mitchell  v.  Follette,  358  F.2d  922,  928  (2d  Cir.
1966) (stating  that  a  habeas  judge  “may  direct  a  hearing  to  determine  the  facts
before handing down a final disposition”).
68
1 In  the  end,  we  cannot  rely  “upon  the  assumption  that  the
2 historical  record  is  complete  and  that  the  common  law,  if  properly
3 understood,  yields  a  definite  answer  to  the  questions  before  us.”
4 Boumediene,  553  U.S.  at  752  (citing  Paul  D.  Halliday  &  G.  Edward
5 White, The Suspension Clause: English Text, Imperial Contexts, and
6 American Implications, 94 Va. L. Rev. 575, 588–93 (2008) (noting that
7 most reports of 18th‐century habeas proceedings were not printed));
8 see  Fallon  &  Meltzer,  120  Harv.  L.  Rev.  at  2096  (“[E]fforts  to
9 reconstruct  historical  practice  with  respect  to  most  kinds  of  habeas
10 proceedings founder quickly, for surviving records are fragmentary
11 and  practices  were  not  consistent  and  shifted  over  time.”).    In  that
12 light,  “substantial  evidence”  supports  that  a  common‐law  habeas
13 judge “could have” adjudicated a claim involving disputed issues of
14 fact in 1789.33  See St. Cyr, 533 U.S. at 304–305.
33 We take care to emphasize that this not a case in which the Executive or another
court has already adjudicated any facts regarding Ragbir’s present claim, and so the
district  court  here  is  not  called  upon  to  question  the  Executive’s  duly  obtained
factual findings. “[T]he necessary scope of habeas review in part depends upon
69
1 *  *  *
2 The constitutionally required scope of the privilege of the writ
3 of habeas corpus encompasses Ragbir’s claim.  Because Congress has
4 provided  no  “adequate  substitute”  and  because  there  has  been  no
5 formal suspension of the writ, Boumediene, 553 U.S. at 771–72, Ragbir
6 is  entitled  to  a  habeas  corpus  proceeding  as  to  the  basis  for  the
7 Government’s impending action to deport him.
8 IV.   Summary and Considerations on Remand
9 We hold that the district court improperly dismissed Ragbir’s
10 claim for lack of subject matter jurisdiction.  Because that conclusion
the  rigor  of  any  early  proceedings.”    Boumediene,  553  U.S.  at  781;  see  Heikkila  v.
Barber,  345  U.S.  229,  235–36  (1953)  (discussing  that  the  constitutional  ambit  of
habeas  review  has  always  entailed  extensive  deference  to  administrative
factfinding, subject to “the enforcement of due process requirements”); Gerard L.
Neuman, Jurisdiction and the Rule of Law After the 1996 Immigration Act, 113
Harv. L. Rev. 1963, 1968 (2000) (“[Habeas] [r]eview of [executive] fact‐finding can
ordinarily be precluded, [although] courts do enforce a due process requirement
that factual determinations be supported by ‘some evidence.’”).  Moreover, in any
event,  the  Government,  in  opposing  the  availability  of  habeas  review,  does  not
argue that the declarations of certain officials submitted to the district court must
be accepted as true (or even given deference).
70
1 was the basis for the district court’s order denying Ragbir’s motion
2 for a preliminary injunction, we vacate that order and remand to the
3 district court.
4 We note that, while Ragbir states a claim in his complaint and
5 attachments, it does not necessarily follow that even if he proves that
6 the officials sought to remove him as a result of his First Amendment
7 speech, he may never be removed.  But, at least for the near future,
8 the  taint  of  the  unconstitutional  conduct  could  preclude  removal.
9 That  “near  future”  could  be  the  end  of  a  typical  two‐year  stay
10 extension  that  Ragbir  would  plausibly  have  otherwise  received
11 through  January  2020,  or  some  other  period. 34    We  leave  that
34
Ragbir’s plausible allegations support that, in the past, he was never denied a
stay application, the shortest stay he received was approximately one year, and
several of them, including the two most recent, were for two years.  App’x 51.  If
he had received a two year administrative stay in January 2018, that would have
lasted through January 2020.  Judge Walker argues in dissent that it is implausible,
in  light  of  DHS’s  2017  policy  statement  that  “criminal  aliens  are  a  priority  for
removal,”  that  Ragbir  would  have  received  another  stay  absent  any  retaliatory
conduct  by  the  Government.    We  observe,  however,  that  Ragbir’s  past  stay
applications were approved even though the then‐operative DHS policies stated,
even  more  emphatically,  that  aliens  convicted  of  aggravated  felonies  are
categorized as the highest enforcement priority.  Compare Memorandum from Jeh
71
1 determination to the district court on remand.  However,  accepting
2 as true the record currently before us, it is plausible that—absent the
3 Government’s alleged retaliation in January 2018—Ragbir would not
4 yet have been deported, and likely not until at least January 2020.
5 Our order of November 1, 2018, staying Ragbir’s removal shall
6 remain in force until our mandate issues.  We direct the district court
7 to  enter  a  stay  of  Ragbir’s  removal  following  the  issuance  of  our
8 mandate, to continue at least until such time that the district court has
Charles  Johnson,  Sec’y  of  Dep’t  of  Homeland  Sec.,  Policies  for  the  Apprehension,
Detention and Removal of Undocumented Immigrants (Nov. 20, 2014) at 3 (classifying
as  “Priority  1,”  the  “highest  priority  to  which  enforcement  resources  should  be
directed,” “aliens convicted of an offense classified as a felony in the convicting
jurisdiction,” as well as “aliens convicted of an ‘aggravated felony’” as defined in
section  101(a)(43)  of  the  INA);  Memorandum  from  John  Morton,  Director,  U.S.
Immigrations & Customs Enforcement, Civil Immigration Enforcement: Priorities for
the Apprehension, Detention, and Removal of Aliens (Mar. 2, 2011) at 1–2 (classifying
as “Priority 1” “aliens convicted of crimes, with a particular emphasis on violent
criminals,  felons,  and  repeat  offenders,”  and  further  prioritizing  as  “Level  1
offenders”  “aliens  convicted  of  ‘aggravated  felonies’”)  with  Memorandum  from
John Kelly, Sec’y of Homeland Sec., Enforcement of the Immigration Laws to Serve the
National Interest (Feb. 20, 2017) at 3 (“criminal aliens are a priority for removal”).
Moreover,  even  in  the  absence  of  a  stay,  Ragbir  was  allowed  to  remain  in  the
country under a final order of removal from 2008 until 2011.  Thus, it is plausible
that—absent  the  Government’s  retaliation  in  January  2018—Ragbir  would  not
have been deported until at least January 2020, and so habeas release delaying his
deportation would remedy the ongoing effect of that retaliation.
72
1 reconsidered,  consistently  with  this  opinion,  whether  a  stay  should
2 remain in place through adjudication of the motion for a temporary
3 injunction or the merits of the case.
4 CONCLUSION
5 For  the  foregoing  reasons,  we  VACATE  the  district  court’s
6 order  denying  Plaintiffs‐Appellants’  motion  for  preliminary
7 injunction  and  dismissing  certain  claims,  and  REMAND  to  the
8 district court for proceedings not inconsistent with this opinion.
73
18‐1597‐cv
Ragbir et al. v. Homan et al.
1 John M. Walker, Jr., Circuit Judge, dissenting:
2 Although I  agree  with  much  of  the  reasoning  in  the  majority
3 opinion, because I would not remand the case for further proceedings
4 or  reach  the  issue  of  whether  Ragbir’s  claim  fits  within  the
5 “outrageous” exception to  § 1252(g)’s withdrawal of jurisdiction that
6 was articulated by the Supreme Court in Reno v. American‐Arab Anti‐
7 Discrimination  Committee,  525  U.S.  471,  488–92  (1999)  [hereinafter
8 “AADC”], I respectfully dissent.
9 In  my  view,  remand  is  not  warranted  because  the
10 Government’s retaliation against Ragbir has ended and its taint has
11 dissipated.    Ragbir  plausibly  alleged  that  the  Government’s
12 retaliation occurred on January 11, 2018 and included terminating his
13 third  administrative  stay  early,  arresting  him  on  the  spot  without
14 prior  notice,  and  attempting  to  immediately  deport  him  by
15 transporting  him  from  New  York  City  to  Florida  and  incarcerating
16 him there.  But the taint of any retaliation ended no later than January
17 29,  2018,  more  than  a  year  ago,  when  Ragbir  was  released  from
18 custody  following  the  district  court’s  grant  of  his  habeas  corpus
19 petition.    Importantly,  that  grant  was  ordered  not  so  Ragbir  could
20 remain in the United States, but to allow him “an orderly departure”
21 and “the freedom to say goodbye.”  Ragbir v. Sessions, No. 18‐CV‐236
22 (KBF), 2018 WL 623557, at *3 (S.D.N.Y. Jan. 29, 2018).  Benefiting from
23 litigation‐prompted stays, Ragbir has yet to be removed.
2
1 Ragbir, in this proceeding, has never taken issue with the fact
2 that he is subject to a valid removal order entered in March 2007 as a
3 result of his felony conviction for wire fraud.  Nor does he dispute
4 that no stay prevents his removal other than the one entered by this
5 court  in  this  appeal.    It  is  the  stated  policy  of  the  current  executive
6 branch  to  “prioritize  for  removal  .  .  .  removable  aliens  who  [h]ave
7 been convicted of any criminal offense.”  Exec. Order. No. 13,768, 82
8 Fed.  Reg.  8,799,  8800  (Jan.  25,  2017).    See  also  U.S.  DEPARTMENT  OF
9 HOMELAND  SECURITY,  ENFORCEMENT  OF  THE  IMMIGRATION  LAWS  TO
10 SERVE  THE  NATIONAL  INTEREST  (2017),  at  3  (“criminal  aliens  are  a
11 priority for removal”).1  Although this has also been the stated policy
12 of  past  administrations,  enforcement  practices  on  the  ground  can
13 differ from administration to administration.  One would have to be
14 blind not to notice that the change of administration in January 2017
15 has  brought  with  it  an  unremitting  focus  on  deporting  convicted
16 felons,  such  as  Ragbir.    See  U.S.  IMMIGRATION  AND  CUSTOMS
17 ENFORCEMENT,  FISCAL  YEAR  2018  ICE  ENFORCEMENT  AND  REMOVAL
18 OPERATIONS REPORT, at 14 (In fiscal year 2018, ICE “conducted 256,085
19 removals  –  the  highest  level  since  FY2014”  and  prioritized  “public
1 We may take judicial notice of written materials “[w]hen there is no
dispute as to the authenticity of such materials and judicial notice is limited
to  law,  legislative  facts,  or  factual  matters  that  are  incontrovertible,  such
notice is admissible.”  Oneida Indian Nation of New York v. State of N.Y., 691
F.2d 1070, 1086 (2d Cir. 1982).
3
1 safety threats and immigration violators, as reflected by the fact that,
2 like in FY2017, 9 out of 10 [ICE] administrative arrests had either a
3 criminal  conviction(s),  pending  charge(s),  were  an  ICE  fugitive,  or
4 illegally reentered the country after previously being removed.”).2
5 For the above reasons, I disagree with the majority’s contention
6 that  the  consequences  of  the  Government’s  retaliation  continue
7 because, but for the retaliation, Ragbir would plausibly have obtained
8 a further extension of his administrative stay from an administration
9 that has steadfastly sought to deport him, much less another two‐year
10 extension.  Under these circumstances, I see no reason for this case to
11 continue in the district court, further impeding Ragbir’s removal.3
12 I  also  have  reservations  about  the  majority’s  discussion  of
13 AADC’s  “outrageous”  exception  to  the  §  1252(g)  removal  of
14 jurisdiction.    As  a  preliminary  matter,  I  fail  to  see  the  necessity  of
The Government has also represented to this court in a related case that
2
“Ragbir has been issued a so‐called ‘bag and baggage’ letter notifying him
that he is to report to ICE for removal. (Dist. Ct. ECF No. 49).  Thus, at this
point  it  has  been  made  abundantly  clear  to  him  that,  once  any  judicial
impediment to his removal has been lifted, it is substantially likely that the
government will promptly effectuate his removal.”  Reply Memorandum
for Respondents‐Appellants at 5, Ragbir v. Sessions (2d Cir.) (No. 18‐1595).
3 Any concern by the majority that Ragbir’s prompt removal now would
somehow  revive  the  previous  retaliation  of  more  than  a  year  ago  could
presumably  be  addressed  by  the  recusal  of  the  officer  who  made  the
decisions  in  January  2018.    This  would  enable  a  previously  uninvolved
officer to independently decide whether to enforce the March 2007 order of
removal  without  regard  to  the  circumstances  that  are  alleged  to  have
prompted the Government’s actions in January 2018.
4
1 addressing this issue at all given the majority’s conclusion that Ragbir
2 is  entitled  to  a  habeas  corpus  proceeding  under  the  Suspension
3 Clause  despite  §  1252(g)’s  withdrawal  of  jurisdiction.    That  he  is
4 permitted to bring a habeas proceeding would allow us to consider
5 Ragbir’s case regardless of whether the Government’s conduct falls
6 within the “outrageous” exception contemplated by AADC.  As I read
7 AADC, that exception was predicated on the assumption that habeas
8 relief  was  not  available  or  would  come  too  late,  AADC,  525  U.S.  at
9 487–88, indicating that it is unnecessary to undertake this analysis if
10 timely habeas relief is available.
11 Second,  despite  the  majority’s  statement  that  it  is  not
12 “delineat[ing]  the  boundaries  of  what  constitutes  an  ‘outrageous’
13 claim  within  the  meaning  of  AADC,”  it  creates  from  whole  cloth  a
14 five‐factor  balancing  test  to  determine  whether  the  Government’s
15 conduct was “outrageous.”  I am concerned that, because this test will
16 be the standard by which future claims are evaluated, it will become
17 an open door for evading the will of Congress in enacting § 1252(g).
18 Considering  only  the  “Government’s  discretionary  prerogative”
19 gives  short  shrift  to  the  Government’s  significant  enforcement
20 interests  and  does  not  provide  a  framework  for  adequately
21 considering the Government’s actions in context.
22 Turning to the facts of this case, although the majority opinion
23 acknowledges that Ragbir is a criminal alien subject to a valid removal
5
1 order, it quickly discounts this fact by arguing that Ragbir has no duty
2 to  leave  the  country  on  his  own,  unlike  an  alien  who  unlawfully
3 enters and therefore is engaged in a continuing violation of law.  To
4 my mind, however, the Government’s interest in removing a criminal
5 alien,  heightened  when  the  executive  branch  has  a  stated  policy  of
6 prioritizing the removal of criminal aliens, is at least as strong as the
7 Government’s interest in “bring[ing] to an end an ongoing violation
8 of  United  States  law”  by  one  who  has  simply  overstayed  his  visa.
9 AADC, 525 U.S. at 491 (emphasis omitted).
10 Finally, although I agree that the complaint sufficiently alleged
11 that  the  Government  acted  improperly  when  it  shortened  Ragbir’s
12 administrative  stay,  arrested  him,  and  held  him  in  custody  in
13 preparation for his departure, there was nothing inherently unlawful
14 in  these  acts  which,  absent  improper  motive,  are  fully  authorized
15 when enforcing an alien’s removal.  I can easily imagine much more
16 “outrageous” acts of government impropriety, such as the deliberate
17 and unjustified use of grossly excessive force or vindictive placement
18 in solitary confinement.  Therefore, I am not at all convinced that the
19 Government’s  actions  against  Ragbir  were  “outrageous”  under  the
20 circumstances.
21 For these reasons, I respectfully dissent.