Cooke v. United States ( 2019 )

17‐3911‐cv
Cooke v. United States
UNITED STATES COURT OF APPEALS
FOR THE SECOND CIRCUIT
August Term 2018
(Submitted: October 24, 2018     Decided: March 7, 2019)
Docket No. 17‐3911‐cv
JESSICA COOKE,
Plaintiff‐Appellant,
v.
UNITED STATES OF AMERICA,
Defendant‐Appellee.*
ON APPEAL FROM THE UNITED STATES DISTRICT COURT
FOR THE NORTHERN DISTRICT OF NEW YORK
Before:
LIVINGSTON and CHIN, Circuit Judges, and CROTTY, District Judge.†
*
The Clerk of the Court is directed to amend the official caption to conform to the
above.
†
Judge Paul A. Crotty, of the United States District Court for the Southern District
of New York, sitting by designation.
Appeal from an order of the United States District Court for the
Northern District of New York (Suddaby, J.), dismissing plaintiff‐appellantʹs
amended complaint asserting claims under the Federal Tort Claims Act for lack
of subject matter jurisdiction, pursuant to Federal Rule of Civil Procedure
12(b)(1), on the grounds that she failed to exhaust administrative remedies, and
the claims therefore were barred by sovereign immunity.
AFFIRMED.
Stephen L. Lockwood, Stephen L. Lockwood, P.C., and
Christopher J. Kalil, Law Office of Christopher J.
Kalil, Utica, New York, for Plaintiff‐Appellant.
Karen Folster Lesperance, Assistant United States
Attorney, for Grant C. Jaquith, United States
Attorney for the Northern District of New York,
Albany, New York, for Defendant‐Appellee.
CHIN, Circuit Judge:
Plaintiff‐appellant Jessica Cooke (ʺCookeʺ) commenced the action
below alleging that agents of the United States Customs and Border Protection
Agency (ʺCBPʺ) wrongfully detained and assaulted her at a highway checkpoint
stop.  Although she initially purported to assert constitutional, civil rights, and
2
state law claims, including claims against the individual CBP agents, she
eventually limited her claims, as set forth in the amended complaint, to tort
claims against the United States under the Federal Tort Claims Act (the ʺFTCAʺ).
On November 7, 2017, the district court dismissed the amended complaint for
lack of subject matter jurisdiction, holding that Cooke failed to administratively
exhaust her claims, and the claims therefore were barred by the doctrine of
sovereign immunity.
On appeal, Cooke principally contends that the common‐law
mailbox rule applies, such that mailing an administrative claim form satisfies the
FTCAʹs jurisdictional ʺpresentment requirement,ʺ even in the absence of proof
that the appropriate agency received the claim, because of the presumption that a
properly addressed and mailed letter will be delivered in the usual course.
As discussed more fully below, we hold that the mailbox rule does
not apply to FTCA claims.  Accordingly, the district courtʹs order dismissing the
amended complaint is AFFIRMED.
BACKGROUND
On February 17, 2017, Cooke commenced this action in the district
court alleging that on or about May 7, 2015, CBP agents violated her
3
constitutional rights when they violently and forcibly assaulted and tased her
during a highway checkpoint stop in St. Lawrence County, New York.  In her
initial complaint, Cooke asserted claims against the CBP, two named CBP agents,
and the United States Department of Homeland Security (ʺDHSʺ) under the
Fourth, Fifth, and Fourteenth Amendments to the Constitution; Monell v. Depʹt of
Soc. Servs., 436 U.S. 658 (1976); and 42 U.S.C. §§ 1981, 1983, 1985, and 1988.
Before serving her complaint, Cooke filed an amended complaint on
March 1, 2017 naming the United States as the sole defendant.  In the amended
complaint, Cooke described her lawsuit as a civil rights action brought pursuant
to 42 U.S.C. §§ 1983, 1985, and 1988; the Fourth, Fifth, and Fourteenth
Amendments; Bivens v. Six Unknown Named Agents of the Federal Bureau of
Narcotics, 403 U.S. 388 (1971); and Monell.  The amended complaint, however,
also cited the FTCA, and Cookeʹs briefing, both in the district court and in this
Court, makes clear that she is asserting only tort claims against the United States
under the FTCA.  Indeed, Cookeʹs brief on appeal confirms that she is pursuing
only her tort claims against the United States ‐‐ claims for assault and battery,
common law negligence, and failure to intervene.
4
On May 16, 2017, the government moved to dismiss the amended
complaint for lack of subject matter jurisdiction, arguing, inter alia, that Cooke
failed to exhaust her administrative remedies because she did not ʺfirst present[]ʺ
the claim to the appropriate federal agency as required by the FTCA, 28 U.S.C.
§ 2675.  In support of its motion, the government submitted a May 12, 2017
declaration from Michael D. Bunker, a CBP Assistant Chief Counsel.  Bunker
explained that pursuant to a CBP directive, dated May 20, 2011, all claims
received by CBP for $10,000 or less are to be forwarded to the Office of Assistant
Chief Counsel in Indianapolis and all claims exceeding $10,000 are to be
forwarded to the Assistant or Associate Chief Counsel who services the office in
which the employee whose acts gave rise to the claim is located.  All claims are
entered into the CBPʹs Chief Counsel Tracking System (ʺCCTSʺ).  Bunker further
declared that he conducted a CCTS search for Cookeʹs name and ʺdetermined
that CCTS contains no records of any claim filed by [Cooke] under the FTCA in
the Office of Assistant Chief Counsel, Boston, the Office of Assistant Chief
Counsel, Indianapolis, or any other CBP Counsel office.ʺ  J. Appʹx at 29‐30.
In response to the motion to dismiss, Cookeʹs counsel submitted a
June 12, 2017 affidavit with attached exhibits.  Cookeʹs counsel stated that on
5
April 1, 2016, he ʺfiledʺ a civil rights complaint form with DHSʹs Office of Civil
Rights and Civil Liberties (the ʺCRCLʺ), detailing Cookeʹs May 2015 assault by
CBP agents.  J. Appʹx at 32.  Exhibit A to the letter showed that counsel
addressed the civil rights complaint to the Attorney General in Washington,
D.C., with a copy to:
Department of Homeland Security
CRCL/Compliance Branch
Murray Lane, SW
Building 410, Mail Stop #0190
Washington, DC 20528
J. Appʹx at 36; see id. at 32.
On May 31, 2016, Cookeʹs counsel sent an administrative ʺClaim for
Damage, Injury, or Death, Standard Form 95ʺ (SF‐95), by first class mail, to the
CRCL.  J. Appʹx at 32.  The back of the SF‐95 form contained instructions,
including the following:
Claims presented under the Federal Tort Claims Act should be
submitted directly to the ʺappropriate Federal agencyʺ whose employee(s)
was involved in the incident. . . .  A CLAIM SHALL BE DEEMED TO
HAVE BEEN PRESENTED WHEN A FEDERAL AGENCY RECEIVES
FROM A CLAIMANT, HIS DULY AUTHORIZED AGENT, OR LEGAL
REPRESENTATIVE, AN EXECUTED STANDARD FORM 95 OR OTHER
WRITTEN NOTIFICATION OF AN INCIDENT, ACCOMPANIED BY A
CLAIM FOR MONEY DAMAGES IN A SUM CERTAIN FOR INJURY TO
OR LOSS OF PROPERTY, PERSONAL INJURY, OR DEATH ALLEGED
6
TO HAVE OCCURRED BY REASON OF THE INCIDENT.  THE CLAIM
MUST BE PRESENTED TO THE APPROPRIATE FEDERAL AGENCY
WITHIN TWO YEARS AFTER THE CLAIM ACCRUES.
Id. at 48.
By counselʹs own description, the paperwork was ʺmisdirectedʺ to
the DHS/CRCL; the SF‐95 was sent not to the CBP or its appropriate Chief
Counselʹs Office, but to ʺDHS/CRCLʺ in Washington, D.C.  J. Appʹx at 32.
Moreover, the mailing address omitted the street number (245) from the Murray
Lane address.  In addition, the affidavit of service by mail, claiming that the SF‐
95 form was mailed on May 31, 2016, was not executed until almost a year later ‐‐
May 30, 2017.
By letter dated June 22, 2016, the CRCL acknowledged receipt of
Cookeʹs April 1, 2016 civil rights complaint, but the agency did not acknowledge
receipt of Cookeʹs SF‐95 submission or otherwise make any mention of it.  On
July 5 and October 17, 2016, Cookeʹs counsel wrote to the CRCL inquiring into
the status of her civil rights complaint, but the letters made no reference to her
misdirected SF‐95.
On November 7, 2017, the district court granted the governmentʹs
motion to dismiss the amended complaint, concluding that Cooke had failed to
7
exhaust her administrative remedies under the FTCA because she presented no
evidence that a government agency received the SF‐95. 1
This appeal followed.
DISCUSSION
In reviewing a district courtʹs dismissal for lack of subject matter
jurisdiction, we review factual findings for clear error and legal conclusions de
novo.  Liranzo v. United States, 690 F.3d 78, 84 (2d Cir. 2012).  To resolve
jurisdictional issues, we may consider affidavits and other materials beyond the
pleadings, but we cannot rely on conclusory or hearsay statements contained in
the affidavits.  J.S. ex rel. N.S. v. Attica Cent. Sch., 386 F.3d 107, 110 (2d Cir. 2004).
ʺThe plaintiff bears the burden of proving subject matter jurisdiction
by a preponderance of the evidence.ʺ  McGowan v. United States, 825 F.3d 118, 125
(2d Cir. 2016) (internal quotation marks omitted).  The plaintiff likewise bears the
burden of showing that she exhausted her administrative remedies by presenting
her claim to the appropriate federal agency before filing suit.  See 28 U.S.C. §
2675(a); Payne v. United States, 10 F. Supp. 2d 203, 204 (N.D.N.Y. 1998) (ʺA
1   The district court also ruled, in the alternative, that the first and second causes of
action were barred because they relied on statutes, constitutional provisions, and claims
applicable only to state actors and not the United States or federal actors.
8
plaintiff bears the burden of demonstrating that he or she has presented a claim
to the appropriate federal agency.ʺ) (citing Keene Corp. v. United States, 700 F.2d
836, 842 (2d Cir. 1983)); see also Mora v. United States, 955 F.2d 156, 160 (2d Cir.
1992) (ʺ[P]resentment is a prerequisite to the institution of a suit under the
FTCA.ʺ).  In addition, we must strictly construe matters concerning the waiver of
sovereign immunity in favor of the government.  United States v. Sherwood, 312
U.S. 584, 590 (1941); McGowan, 825 F.3d at 126.
Cooke principally argues that the district court erred in dismissing
her amended complaint for lack of subject matter jurisdiction because she
administratively exhausted her FTCA claim when she mailed her SF‐95 to the
CRCL.  She does not argue actual receipt of her notice of claim, but relies on the
mailbox rule, which is a rebuttable, common‐law presumption that a piece of
mail, properly addressed and mailed in accordance with regular office
procedures, has been received by the addressee.  Akey v. Clinton Cty., 375 F.3d
231, 235 (2d Cir. 2004) (citing Meckel v. Contʹl Res. Co., 758 F.2d 811, 817 (2d Cir.
1985)).  The question presented is whether the presumption of receipt applies to
claims brought under the FTCA.  We conclude that it does not.
9
The United States, as sovereign, is immune from suit unless it
waives immunity and consents to be sued.  United States v. Mitchell, 445 U.S. 535,
538 (1980).  The Supreme Court has ʺfrequently heldʺ that waivers of sovereign
immunity are ʺto be strictly construed, in terms of [their] scope, in favor of the
sovereign.ʺ  Depʹt of the Army v. Blue Fox, Inc., 525 U.S. 255, 261 (1999).  Moreover,
a waiver must be ʺunequivocally expressed in the statutory text.ʺ  Id. at 261
(internal quotation marks omitted).
One such ʺlimited waiverʺ of sovereign immunity is provided by the
FTCA, which ʺallows for a tort suit against the United States under specified
circumstances.ʺ  Hamm v. United States, 483 F.3d 135, 137 (2d Cir. 2007).  The
FTCA has several jurisdictional requirements, including that a suit ʺshall not be
instituted upon a claim against the United States  . . .  unless the claimant shall
have first presented the claim to the appropriate Federal agency.ʺ  28 U.S.C.
§ 2675(a); see also Adeleke v. United States, 355 F.3d 144, 153 (2d Cir. 2004) (ʺ[A]
plaintiff must first file an administrative claim with the appropriate federal
agency before suing for relief in federal court.ʺ).  The contours of this
presentment requirement have been clarified through regulation.  A plaintiff
satisfies the requirement when ʺa Federal agency receives from a claimant . . . an
10
executed Standard Form 95 or other written notification of an incident.ʺ  28
C.F.R. § 14.2 (emphasis added).
The Supreme Court has not examined the FTCAʹs presentment
requirement, nor have we squarely addressed whether the mailbox rule applies
to claims under the FTCA such that mailing notice of a claim satisfies the
statuteʹs presentment requirement.  We have recognized, in a summary order,
that the majority of other courts that have addressed the question have held that
the common‐law mailbox rule is inapplicable to FTCA claims.  See Garland‐Sash v.
Lewis, 348 F. Appʹx 639, 643 (2d Cir. 2009) (summary order) (citing Vacek v. U.S.
Postal Serv., 447 F.3d 1248, 1252 (9th Cir. 2006) (ʺ[V]irtually every circuit to have
ruled on the issue has held that the mailbox rule does not apply to [FTCA]
claims, regardless of whether it might apply to other federal common law
claims.ʺ)); see also Flores v. United States, 719 F. Appʹx 312, 317 n.1 (5th Cir. 2018)
(ʺThe common law mailbox rule is inapplicable to the FTCAʺ); Lightfoot v. United
States, 564 F.3d 625, 628 (3d Cir. 2009) (holding that mailing a FTCA claim does
not satisfy the presentment requirement when the agency did not receive the
claim); Moya v. United States, 35 F.3d 501, 504 (10th Cir. 1994) (same); Bellecourt v.
11
United States, 994 F.2d 427, 430 (8th Cir. 1993) (same); Drazan v. United States, 762
F.2d 56, 58 (7th Cir. 1985) (same).
At least one other circuit and one district court in the Second Circuit
have applied the mailbox rule to a FTCA claim.  See Barnett v. Okeechobee Hosp.,
283 F.3d 1232, 1238‐39 (11th Cir. 2002) (holding that the common‐law mailbox
rule applies to FTCA claims); Cordaro v. Lusardi, 354 F. Supp. 1147, 1149 (S.D.N.Y.
1973) (holding that ʺ[p]roof of mailing creates a rebuttable presumption of
receiptʺ under the FTCA).  More recently, however, district courts in our circuit,
including in the Southern District of New York, have declined to apply the
mailbox rule in FTCA cases, instead heeding the Supreme Courtʹs instruction
that courts must strictly construe FTCA filing requirements in favor of the
government.  See, e.g., Arias‐Rios v. U.S. Postal Serv., No. CV‐07‐1052, 2008 WL
11420060, at *2 (E.D.N.Y. July 9, 2008) (ʺMere mailing of a notice of claim is
insufficient to satisfy the presentment requirement of the FTCA, and proof of
actual receipt is necessary.ʺ); Pinchasow v. United States, 408 F. Supp. 2d 138, 142
(E.D.N.Y. 2006) (holding that the mailbox rule is insufficient to satisfy the FTCAʹs
presentment requirement because waivers of the United Statesʹ sovereign
immunity must be strictly construed in favor of the government); Vecchio v.
12
United States, No. 05 CIV. 393, 2005 WL 2978699, at *4 (S.D.N.Y Nov. 3, 2005)
(same).
We now hold that the mailbox rule is inapplicable to claims brought
under the FTCA, and that therefore the mere mailing of a notice of claim does
not satisfy the FTCAʹs presentment requirement.  The statute and corresponding
regulation make clear that actual receipt is required, and applying the mailbox
rule to claims under the FTCA would be inconsistent with the principle that
waivers of sovereign immunity must be strictly construed and limited in scope in
favor of the sovereign.  See Blue Fox, Inc., 525 U.S. at 261; Honda v. Clark, 386 U.S.
484, 501 (1967) (ʺ[T]he Government is ordinarily immune from suit, and . . . it
may define the conditions under which it will permit such actions.ʺ); see also
Bailey v. United States, 642 F.2d 344, 347 (9th Cir. 1981) (rejecting appellantsʹ
ʺinvitation to . . . in effect repeal [Section 14.2(a)] by holding that mailing alone is
sufficient to meet the requirement that a claim be ʹpresentedʹʺ).  Hence, we
conclude, as have five circuits and numerous district courts, that a plaintiff in a
FTCA case may not invoke the common‐law presumption of receipt and that,
instead, she must show actual receipt.
13
In light of our holding that the mailbox rule does not apply to claims
under the FTCA, we do not reach the question of whether the requirements of
the mailbox rule were met in this case.
CONCLUSION
For the reasons set forth above, the district courtʹs order of dismissal
is AFFIRMED.
14