Adam Delgado v. Merit Systems Protection Board ( 2018 )

In the
United States Court of Appeals
For the Seventh Circuit
____________________
No. 16‐1313
ADAM DELGADO,
Petitioner,
v.
MERIT SYSTEMS PROTECTION BOARD,
Respondent.
____________________
Petition for Review of a Decision of the
Merit Systems Protection Board.
No. CH‐1221‐14‐0737‐W‐1
____________________
SUBMITTED OCTOBER 31, 2016 — DECIDED JANUARY 29, 2018
AMENDED ON PETITION FOR REHEARING, JUNE 19, 2018
____________________
 We have agreed to decide this case without oral argument because
the  briefs  and  record  adequately  present  the  facts  and  legal  arguments,
and oral argument would not significantly aid the court. See Fed. R. App.
P. 34(a)(2)(C).
2  No. 16‐1313
Before ROVNER, WILLIAMS,** and HAMILTON, Circuit Judges.
HAMILTON, Circuit Judge. This federal whistleblower case
presents  our  first  review  of  a  decision  of  the  Merit  Systems
Protection Board since Congress expanded judicial review be‐
yond  the  Federal  Circuit,  at  least  temporarily.  Petitioner
Adam Delgado is a special agent with the Bureau of Alcohol,
Tobacco, Firearms and Explosives. He alleges that his super‐
visors retaliated against him after he reported his suspicions
that another agent had improperly shot at a fleeing suspect,
provided  an  inaccurate  report  of  the  incident,  and  testified
falsely about it in a federal criminal trial.
Delgado filed a whistleblower complaint with the Office
of Special Counsel (OSC), the federal office charged with in‐
vestigating allegations that an agency has violated the Whis‐
tleblower  Protection  Act  by  retaliating  against  its  employee
for, as relevant here, disclosing “any violation of law, rule, or
regulation.”  See 5  U.S.C.  §§ 1214(a)(1)(A),  2302(b)(8).  The
OSC declined to investigate. It told Delgado that he had not
made  a  disclosure  protected  by  the  statute  and  that  he  had
failed to provide sufficient evidence to support his allegations
of retaliation.
Delgado  then  appealed  to  the  Merit  Systems  Protection
Board, but the Board dismissed his appeal for lack of jurisdic‐
tion. The Board reasoned that Delgado had not satisfied the
requirement that he “seek corrective action before the Special
Counsel before seeking corrective action from the Board.” See
5 U.S.C. § 1214(a)(3). According to the Board, Delgado could
** Circuit Judge Williams retired on January 16, 2018 and did not par‐
ticipate in the decision of this appeal. The petition for review is being re‐
solved by a quorum of the panel under 28 U.S.C. § 46(d).
No. 16‐1313  3
not prove that he made a “protected disclosure” or gave the
OSC enough information to launch an investigation. Delgado
has petitioned for judicial review of the dismissal of his ap‐
peal.  See  5  U.S.C.  § 7703(a).  We  find  that  the  OSC  and  the
Board applied unduly stringent and, we believe, arbitrary re‐
quirements on Delgado.
First,  the  Board  dismissed  Delgado’s  appeal  because  he
did not include a copy of his complaint to the OSC. Applicable
statutes  and  rules  do  not  impose  that  requirement,  and  if
there were any question about what Delgado submitted to the
OSC, the easiest way to answer it would be to obtain the com‐
plaint from the OSC itself.
Second,  the  OSC  rejected  Delgado’s  complaint  on  the
ground that he failed to offer sufficient evidence that he made
a disclosure  protected under  5 U.S.C.  § 2302(b)(8).  We disa‐
gree. Delgado’s disclosure of suspected wrongdoing either ex‐
plicitly accused another federal employee of perjury or pro‐
vided sufficient evidence to justify such a suspicion worthy of
consideration  by  superiors.  Either  version  would  be  a  pro‐
tected disclosure.
Third,  the  OSC  rejected  Delgado’s  complaint  because  he
did not provide definitive proof that he was a victim of retal‐
iation. We hold that, like other statutes with exhaustion pro‐
visions, the Whistleblower Protection Act requires only that a
complainant fairly present his claim with enough specificity
to enable the agency to investigate. The Act itself and its im‐
plementing  regulations  do  not  require  a  whistleblower  to
prove his allegations before the OSC—otherwise, what need
could there be for an investigation? The Board thus erred in
finding  that Delgado failed  to  exhaust  administrative  reme‐
4  No. 16‐1313
dies with the OSC. We grant the petition for review and re‐
mand  to  the  Board  for  further  proceedings  consistent  with
this  opinion,  without  commenting  on  the  ultimate  merit  of
Delgado’s underlying accusations or his claim of unlawful re‐
taliation.
I.   Factual and Procedural Background
The “All‐Circuit Review” provision of the Whistleblower
Protection  Enhancement  Act  took  effect  in  December  2012.
See 5 U.S.C. § 7703(b)(1)(B). It expanded judicial review from
the Federal Circuit to “any court of appeals of competent ju‐
risdiction”  beginning  December  2012,  subject  to  a  five‐year
sunset. The statute instructs us to review the record and to set
aside any Board action, findings, or conclusions found to be
arbitrary, capricious, an abuse of discretion, not in accordance
with  law,  obtained  without  proper  procedures,  or  unsup‐
ported by substantial evidence.  § 7703(c). The Board’s conclu‐
sion  that  Delgado  failed  to  exhaust  his  remedies  before  the
OSC was not based on any factual findings made after an ev‐
identiary hearing, so whether the issue is treated as jurisdic‐
tional or not, we review the conclusion de novo. See Waldau v.
Merit Sys. Prot. Bd., 19 F.3d 1395, 1398 (Fed. Cir. 1994); see also
Aviles  v.  Merit  Sys.  Prot.  Bd.,  799  F.3d  457,  461–62  (5th  Cir.
2015).
A. Delgado’s Disclosures of Alleged Wrongdoing
This  case  is  not  Delgado’s  first  experience  with  whistle‐
blowing  at  ATF.  In  2011  the  agency  settled  a  previous  case
Delgado had brought before the Board concerning events in
Puerto Rico. As part of the settlement, ATF agreed to transfer
him to the Chicago Field Division. Delgado contends that he
has endured a hostile work environment from the start and
No. 16‐1313  5
learned  shortly  after  arriving  that  a  former  co‐worker  in
Puerto  Rico  had  tipped  off  a  Chicago  agent,  Chris  Labno,
about the reason for his transfer. Delgado says that his fellow
agents’ acrimonious behavior, including one supervisor’s fre‐
quent use of the word “rat” while he was in earshot, led him
to complain informally soon after arriving.
Delgado’s  current  complaint  stems  from  an  incident  in
January  2012,  about  six  months  after  he  joined  ATF  in  Chi‐
cago. Delgado was conducting surveillance with other agents
while Special Agent  Labno, who was undercover, tried to buy
heroin  from  one  Robert Jefferson.  Delgado  watched  as  two
other  men  (not  Jefferson)  approached  Labno  in  his  under‐
cover vehicle and robbed him of the purchase money at gun‐
point before any heroin was delivered. Delgado reports that
he then saw Labno jump from the car and shoot twice in the
direction of the fleeing thieves, an action he believes was “not
justified and … could have placed responding agents and in‐
nocent bystanders at risk of being injured.”
The  armed  robber  was  caught,  but  federal  prosecutors
concluded  that  he  had  colluded  with  Jefferson,  the  original
target  of the undercover operation. Both  men were charged
with robbing Special Agent Labno of money belonging to the
United States. See 18 U.S.C. § 2114(a). At Jefferson’s trial, pros‐
ecutors  called  as  witnesses  Delgado,  Labno,  and  two  other
agents who had participated in the surveillance. The agents
were not permitted to hear one another’s testimony, but dur‐
ing closing arguments, Delgado learned that Labno’s version
of events differed significantly from that of his colleagues. Jef‐
ferson’s  defense  lawyer  outlined  the  discrepancies  and,  ac‐
cording to Delgado, said “something along the lines of, ‘I am
not saying Labno is lying but … .” Delgado also reports that
6  No. 16‐1313
a court security officer approached him during a break from
closing arguments and criticized the agents for being unable
to “get your stories straight.”
Although Delgado never obtained a transcript of Labno’s
testimony,  he  learned  more  about  its  substance  when  he
found online the district court’s decision denying a motion for
acquittal  that  Jefferson  had  filed.  Jefferson’s  motion  had  ar‐
gued that the “degree to which the testimony of the govern‐
ment’s own witnesses completely contradicted Agent Labno
… renders this portion of [his] testimony so unreliable that no
reasonable jury could have relied upon it.” See United States
v. Jefferson, No. 12 CR 50, 2014 WL 222726, at *8 (N.D. Ill. Jan.
21,  2014).  The  district  judge  agreed  that  Labno’s  testimony
conflicted with that of his colleagues, but she denied the mo‐
tion because it was “not for the court to assess the credibility
of witnesses.” Id.
Delgado had written an incident report immediately after
the  shooting.  Even  before  Jefferson’s  trial,  he  says,  other
agents  were  critical  of  his  report.  Then,  shortly  after  Jeffer‐
son’s  conviction, someone left at his desk  training materials
on report writing, which he interpreted as dissatisfaction with
his  report.  He  also  found  holes  that  appeared  to  have  been
made with a knife in a suit he left hanging in his office. Del‐
gado  further  alleges  that  after  the  trial,  Labno  created  a
presentation based on the incident to train fellow agents on
the use of weapons. He included a slide labeling the United
States  Attorney’s  Office  for  the  Northern  District  of  Illinois
“Cowards‐R‐US” because it did not charge all of the defend‐
ants with the charges Labno deemed appropriate.
By  Delgado’s  account,  on  more  than  one  occasion  he  re‐
ported all of this to his supervisors but nothing was done. On
No. 16‐1313  7
one occasion that has been the focus of the administrative pro‐
cess,  Delgado  told  two  superiors,  John  Durastanti  and  Ray‐
field  Roundtree,  of  Special Agent  Labno’s  conflicting  sworn
testimony. Delgado says that he made clear to his superiors at
least that he believed Labno might have committed perjury in
his  trial  testimony.  In  at  least  one  version  submitted  to  the
Board  itself,  Delgado  told  the  Board  he  believed  Labno  did
commit perjury.
Two days later, Roundtree called Delgado to his office to
tell him that his own boss, the Special Agent in Charge of the
Chicago Field Division, had been informed about Delgado’s
allegation but declined to pursue the matter because Delgado
“had no proof” and “did not review the transcript of Labno’s
testimony.”  Durastanti  then  told  Delgado  not  to  speak  to
other agents about his suspicions and asked whether Delgado
understood the significance of what he was saying. Delgado
confirmed that he did. No investigation was begun or other
action  taken.  Delgado  believes  that  Labno,  who  had  been
“publicly lauded” by the Special Agent in Charge, may have
received improper preferential treatment.
After  disclosing  his  allegations  against  Labno,  Delgado
contends, he was routinely excluded from ongoing investiga‐
tions by his group, threatened with a transfer, denied multiple
promotions for which he was highly qualified, demoted from
his  position  as  acting  group  leader,  removed  from  the  Joint
Terrorism  Task  Force,  and  involuntarily  detailed  to  another
city for work.
B. Delgado’s Formal Whistleblower Complaint
Delgado then filed a formal complaint with the Office of
Special Counsel invoking the Whistleblower Protection Act to
8  No. 16‐1313
seek protection from retaliatory treatment. A critical point in
this appeal is that Delgado’s original complaint itself is not in
the record. Delgado used the OSC’s e‐Filing System, which in‐
structs  whistleblowers  to  type  information  into  a  webform.
See OSC e‐Filing, File a Complaint, https://osc.gov/pages/file‐
complaint.aspx (last visited Jan. 26, 2018). The instructions ap‐
parently  did  not  then  inform  the  person  filing  a  complaint
that he or she would be unable to retrieve a copy of the com‐
plaint when it was filed in this manner, nor did they inform
the person that a copy of the complaint would be needed to
pursue  further  review  before  the  Merit  System  Protection
Board. (The on‐line instructions now advise the complainant
to save a copy of everything sent to the OSC because it may
be needed in the event of an appeal, but even now they do not
say that an appeal will be dismissed unless the complainant
can produce a copy.)
Delgado  asserts  that  he  submitted  with  his  formal  com‐
plaint a document detailing the substance of the allegations
we have recounted above, along with the court order denying
Jefferson’s motion  for  acquittal.  The  OSC  complaint  process
allows for such additional documents and attachments.
The following month the OSC made a preliminary deter‐
mination to close Delgado’s case. It sent him a letter acknowl‐
edging his allegations of retaliation and briefly recounting the
underlying factual predicate found in his formal complaint:
In your complaint, you state that in January 2012, you
participated in the surveillance of Agent Labno while
he was conducting an undercover deal with a suspect.
During the surveillance an incident ensued and Agent
Labno discharged his weapon. You prepared a report
documenting your surveillance; you later learned that
No. 16‐1313  9
some  agents  were  critical  of  you  because  of  the  con‐
tents of your report. You state that during the criminal
trial  of  the  suspect  in  July  2013,  the  defense  attorney
contrasted  Agent  Labno’s  testimony  with  Agent
Marano’s and your testimony. You state Special Agent
in  Charge  (SAC),  Ford,  Assistant  Special  Agent
(ASAC), Nichols, and another ASAC were also present
during the closing arguments. To your knowledge, nei‐
ther  ATF‐Internal  Affairs  (IA)  nor  any  other  agency
was  contacted  concerning  these  discrepancies.  You
again reported the discrepancies between your account
and Labno’s to John Durastanti and Mr. Roundtree on
February 4, 2014.
According  to  the  OSC  examiner,  however,  Delgado  did
not allege in his complaint “a disclosure protected by the stat‐
ute” because, in the examiner’s view, what Delgado had told
his ATF superiors about Special Agent Labno‘s testimony in‐
volved merely an “accounting of events [that] may have dif‐
fered,” not a “violation of any law, rule, or regulation.” See 5
U.S.C. § 2302(b)(8) (prohibiting federal agencies from engag‐
ing in personnel actions on account of “any disclosure of in‐
formation by an employee or applicant which the employee
or applicant reasonably believes … evidences any violation of
any law, rule, or regulation”). In other words,  the examiner
concluded on the merits that Delgado’s disclosure was not pro‐
tected  by  the  statute.  She  also  told  Delgado  he  had  “not
demonstrated  a  causal  connection  between  the  disclosures
you identified and the ATF’s decisions” because “there is no
indication  that  either  [disclosure]  resulted  in  any  investiga‐
tion,  or that  any  official  suffered  adverse impact because of
the report.”
10  No. 16‐1313
Delgado responded, challenging the examiner’s interpre‐
tation of his complaint and insisting that he “clearly alleged
… that there may have been a violation of law when SA Labno
provided false testimony.” But the same OSC examiner then
sent a second letter conveying the agency’s final decision to
close  his  case.  The  examiner  continued  to  fault  Delgado  for
not providing sufficient evidence to demonstrate a nexus be‐
tween  his  disclosure  and  the  retaliatory  actions  he  alleged
were taken against him.
C.  Delgado’s Appeal to the Board
Delgado appealed that decision to the Merit Systems Pro‐
tection Board, which hears many appeals brought by federal
employees. See 5 U.S.C. §§ 1214(a)(3), 1221. With his appeal,
Delgado tendered the two letters he received from the OSC,
plus a thirteen‐page, single‐spaced declaration, see 28 U.S.C.
§ 1746,  detailing  his  allegations.  He  also  included  a  copy  of
the district court’s order denying Jefferson’s motion for a judg‐
ment of acquittal in the criminal case, which sets out in great
detail the conflicts between the testimony of Labno and Del‐
gado and the other agents. Delgado maintains that he submit‐
ted all of this same information to the OSC, but he apparently
cannot  prove  that  to  the  satisfaction  of  the  Board  without  a
copy of his original complaint to the OSC.
The same day that Delgado filed his appeal, an adminis‐
trative  judge  issued  an  order  stating  that  “the  Board  might
dismiss the appeal for lack of jurisdiction without addressing
the merits of the case” and directing Delgado to “file a state‐
ment, accompanied by evidence” listing information relevant
to his complaint. Yet all of the information demanded by the
administrative judge already was included in Delgado’s dec‐
laration. The order further instructed that, if Delgado did not
No. 16‐1313  11
submit a copy of his original OSC complaint along with that
agency’s  rejection  letter  (the  latter  having  been  tendered  al‐
ready), then his “response must be in the form of an affidavit,
sworn statement, or declaration under penalty of perjury.”
Demonstrating what seems like considerable patience by
that point, Delgado did not simply remind the administrative
judge  that  a  declaration  with  the  requested  information  al‐
ready  was before  the Board. Instead, he  submitted an addi‐
tional ten‐page response relating again all of the requested in‐
formation (and all of the factual allegations recited earlier in
this opinion). Delgado also asserted that he had submitted the
same information to the OSC. But unlike Delgado’s initial sub‐
mission to the Board, his response to the administrative judge
was  not  sworn.  Delgado  also  did  not  submit  a  copy  of  the
webform complaint he had filed with the OSC, but he did in‐
clude the “e‐Filing” confirmation.
With  this  detailed  information  available,  the  administra‐
tive judge then dismissed Delgado’s appeal for lack of juris‐
diction. The judge concluded that Delgado had failed to prove
that he exhausted his remedies with the OSC as required by 5
U.S.C. § 1214(a)(3). The judge conceded that it was “evident
from the record the appellant asked the OSC to review allega‐
tions of reprisal.” But, the judge continued, Delgado had not
provided a copy of his OSC complaint—the one submitted by
webform. Consequently,  the  judge  said:  “Nothing  in  the  in‐
formation  provided  indicates  the  appellant  gave  the  OSC  a
sufficient basis to pursue an investigation which might lead
to corrective action.” The administrative judge apparently re‐
fused to consider the extensive information Delgado had pro‐
vided. The judge instead faulted him for not including a copy
of the webform he completed on the OSC’s website. The judge
12  No. 16‐1313
justified this refusal by telling Delgado that the “sufficiency
of  the  appellant’s  claim  to  the  OSC  must  be  judged  by  the
statements he made to the OSC, not a later characterization of
his disclosures to the Board.”
Delgado petitioned for review by the full Board, which de‐
nied his petition and affirmed the administrative judge’s ini‐
tial  decision.  Delgado  then filed this petition for judicial re‐
view.
II.   Analysis
Delgado’s petition for review requires us to address three
distinct aspects of the finding that he did not properly exhaust
remedies  before  the  Office  of  Special  Counsel.  The  first  is
whether  the  Board  properly  found  that  Delgado’s  failure  to
submit a copy of his original complaint to the OSC was fatal
to his appeal to the Board.  We conclude that the Board’s find‐
ing was arbitrary and capricious. The second is whether Del‐
gado’s complaint to the OSC sufficiently claimed he made a
disclosure protected under 5 U.S.C. § 2302(b)(8). We conclude
that  it  did.  The  third  is  whether  Delgado’s complaint  to  the
OSC sufficiently claimed that he had been the victim of un‐
lawful retaliation for his protected disclosure. We find that he
did, at least sufficiently to warrant investigation.
A. The Exhaustion Requirement—Complaint Needed?
The  Whistleblower  Protection  Act  instructs  a  whistle‐
blower to “seek corrective action from the Special Counsel be‐
fore  seeking  corrective  action  from  the  Board.”  5  U.S.C.
§ 1214(a)(3). The Act itself and Board regulations do not pro‐
vide any substantive explication. But the Board, applying its
understanding  of  Federal  Circuit  precedents,  interprets  this
rather  unremarkable  administrative  exhaustion  statute  in  a
No. 16‐1313  13
manner unlike any we have encountered in other federal stat‐
utory schemes.
First,  in  determining  whether  a  whistleblower  has  ex‐
hausted remedies with the OSC, the Board refuses to consider
any materials that the complainant cannot prove were submit‐
ted to the OSC. This is so, the Board insists, because “the test
of the sufficiency of an employee’s charges of whistleblowing
to the OSC is the statement that the employee makes in the
complaint requesting corrective action … not the employee’s
post  hoc  characterization  of  those  statements.”  See  Ellison  v.
Merit Sys. Prot. Bd., 7 F.3d 1031, 1036 (Fed. Cir. 1993); see also,
e.g.,  Kukoyi  v.  Dep’t  of  Veterans  Affairs,  111  M.S.P.R.  404,  409
(MSPB 2009).
That explanation seems reasonable at first. But recall that
the OSC instructs federal employees wishing to file a formal
complaint to type allegations into a webform on the agency’s
website. While saving a copy of the form before submission is
listed as a “best practice” elsewhere on the site (and perhaps
is an obvious step for a lawyer), the agency did not even warn
pro se whistleblowers that failure to do so would risk dismis‐
sal of any appeal.
Under  the  Board’s  approach,  however,  a  whistleblower
who  failed  to  anticipate  this  need  (or  who  overlooked  the
lukewarm suggestion added later to the website) would be in
practice unable to appeal an adverse OSC decision. The Board
will  refuse  to  consider  the  allegations  of  an  appellant  who,
like Delgado, attests to the information submitted to the OSC
but lacks a copy of the complaint to corroborate his claim. See,
e.g., Abou‐Hussein v. Dep’t of the Navy, No. AT‐1221‐11‐0850‐
W‐1 (MSPB Aug. 1, 2013) (dismissing for lack of jurisdiction
and declining to consider detailed chronology appellant said
14  No. 16‐1313
he provided OSC because he lacked “evidence to support his
bare  assertion”  that  OSC  received  the  document);  Engler  v.
Dep’t of the Navy, 69 M.S.P.R. 109, 113 (MSPB 1995) (declining
to accept appellant’s affirmation that “Chronology of Events”
attached to appeal was included in OSC complaint).
The Board has issued regulations detailing what must be
included in an appeal to invoke a whistleblower’s right to a
hearing.  See  5  C.F.R.  §§ 1209.6(a)(1),  1201.24(a)(1)–(9).  No‐
where do those regulations require a copy of the original com‐
plaint submitted to the OSC.
Even if the Board is correct in placing on the appellant the
burden to prove exhaustion, see 5 C.F.R. § 1201.57(c)(1)—ex‐
haustion is an affirmative defense in most other contexts, after
all—this approach is not sound. Instructing a whistleblower
to file a complaint via a simple webform and then dismissing
a later appeal because he failed to print and retain a copy sets
an arbitrary trap for unwary federal employees.
And even if we assume the complaint itself is essential, we
cannot understand why the OSC does not or could not simply
forward  a copy  to  the  Board  from  OSC  records.  We  are  not
aware of other situations in federal administrative law where
the  contents  of  the  record  before an  agency  (here,  the OSC)
are  determined  by  what  the  appealing  party  submits  to  the
reviewing body rather than by simply obtaining a copy of the
agency record from the agency itself. (Compare, for example,
the processes for judicial review of decisions by the Commis‐
sioner of Social Security or the Board of Immigration Appeals,
where the filing of a petition for judicial review prompts the
agency to forward the agency record to the reviewing court.)
The  OSC’s  record  should  be  far  more  reliable  than  even  a
sworn statement from an appealing party about the contents
No. 16‐1313  15
of that record.  No doubt there are other easy solutions to this
apparently  fatal  defect  in  appeals  to  the  Board.  Without  a
clear legal requirement for a copy of the original complaint,
the Board’s dismissal for failure to include a copy of the orig‐
inal complaint is arbitrary, capricious, and an abuse of discre‐
tion. See 5 U.S.C. § 7703(c)(1).1
B.  Protected Disclosure?
The second issue is whether Delgado claimed sufficiently
to the OSC (and then to the Board) that he made a protected
disclosure  under  5  U.S.C.  § 2302(b)(8)  of  information  which
Delgado “reasonably believe[d] evidences – any violation of
any law, rule, or regulation . . . .”
1 In its petition for rehearing, the Board noted that Congress has pro‐
hibited it from directly obtaining records from OSC and prohibited OSC
from  releasing  its  records  to  the  Board,  including  whistleblower  com‐
plaints. It is not at all clear that the Board is correct. See 5 U.S.C. § 1212(b)
(allowing federal agency to disclose record to another agency with written
request or permission from person to whom record pertains). Even if the
Board is correct, that would only exacerbate the “Catch‐22” character of
the administrative process for whistleblowers. Under this process, whis‐
tleblowers must present their OSC complaints to the Board to prove they
presented identical claims to OSC, but the Board and OSC in this case pro‐
vided no means for a whistleblower to do so. The petition for rehearing
also  argues  that  we  have  misunderstood  the  Board’s  requirements  for
proving administrative exhaustion by concluding that an appellant must
provide a copy of the OSC complaint to the Board. In lieu of an OSC com‐
plaint, the Board asserts, an appellant may provide “any correspondence
submitted to OSC, or an affidavit, sworn statement, or declaration under
penalty of perjury.” But Delgado did just that. He submitted a detailed,
sworn declaration about the claim he presented to OSC, but the Board still
found he had not exhausted administrative remedies at OSC.
16  No. 16‐1313
Defending  its  conclusion  that  Delgado  failed  to  exhaust
before the OSC, the Board argues:
Contrary to the petitioner’s assertion, he did not al‐
lege  perjury—which  would  be  a  violation  of  law—to
his  supervisors.  Perjury  is  defined  as  a  willful  state‐
ment under oath that the person giving the testimony
believes  to  be  untrue.  See  18  U.S.C.  § 1621.  Simply
claiming that a difference in testimony exists does not
amount to an accusation of perjury, because it does not
ascribe to the person giving the testimony a willful mo‐
tivation to tell a knowingly untrue statement. The pe‐
titioner’s claim … left open the possibility that his co‐
worker  was  merely  mistaken  in  his  testimony,  which
would not have been perjury, or any other violation of
law.
As we read this argument, the Board takes the position that
Delgado failed to make a protected disclosure to his ATF su‐
pervisors because he did not allege that Special Agent Labno
had the mens rea necessary for a criminal perjury conviction.
With respect, we must reject that position, which signals
that the Board was applying the wrong standard to Delgado’s
appeal. See Drake v. White, 543 F.3d 1377, 1382 (Fed. Cir. 2008);
Lachance v. White, 174 F.3d 1378, 1381 (Fed. Cir. 1999); Mithen
v. Dep’t of Veterans Affairs, 122 M.S.P.R. 489, 500 (MSPB 2015)
(plaintiff’s disclosure was protected where he disclosed per‐
ceived  abuse  of  authority;  he  reasonably  believed  federal
power  was  improperly  delegated  to  non‐federal  employee);
Linder v. Dep’t of Justice, 122 M.S.P.R. 14, 22 (MSPB 2014) (to be
protected,  disclosure  must  be  “specific  and  detailed,”  not  a
“vague allegation of wrongdoing,” but plaintiff need not cor‐
rectly label the legal category of wrongdoing or be ready to
No. 16‐1313  17
prove action was taken with unlawful intent); Benton‐Flores v.
Dep’t of Defense, 121 M.S.P.R. 428, 433–34 & n.3 (MSPB 2014)
(disclosure was protected where plaintiff reasonably believed
information  showed  risks  to  safety  and  security  and  viola‐
tions  of  unspecified  laws,  rules,  or  regulations);  Shannon  v.
Dep’t of Veterans Affairs, 121 M.S.P.R. 221, 232 (MSPB 2014) (re‐
versing dismissal of complaint: “the test for protected status
is not the truth of the matter disclosed but whether it was rea‐
sonably believed”), citing S. Rep. No. 112–155, at 8, reprinted
in 2012 U.S.C.C.A.N. 589, 598 (“cornerstone” of § 2302(b)(8) is
that “employee need not ultimately prove any misconduct to
qualify for whistleblower protection. All that is necessary is
for  the  employee  to  have  a  reasonable  belief  that  the  infor‐
mation disclosed evidences a kind of misconduct listed in sec‐
tion 2302(b)(8).”).
To invoke the Whistleblower Protection Act’s protections,
a whistleblower is not required to claim knowledge that each
element of a crime has been committed. The Act forbids retal‐
iation based on any disclosure that an employee “reasonably
believes evidences” a violation of law. 5 U.S.C. § 2302(b)(8). Del‐
gado alleged he was retaliated against after disclosing what
he reasonably believed to be evidence of his co‐worker’s will‐
fully false testimony, regardless of whether he could state con‐
fidently that the co‐worker in fact acted willfully.
Finally, the Board maintains that its administrative judge
properly refused to consider the lengthy declaration Delgado
tendered with his appeal, even though in it “he did specifi‐
cally  allege  that  he  disclosed  perjury  by  a  co‐worker.”  The
Board  reasoned  that  the  document  “contained  no  indicia  of
any kind that it also served as his complaint to OSC.” In other
18  No. 16‐1313
words, the Board was unwilling to accept Delgado’s sworn as‐
sertion that he presented the same substantive allegations to
the OSC, since he cannot prove independently that the docu‐
ment contained precisely the same details he submitted to the
OSC. And because on appeal Delgado states candidly that he
made slight corrections and updates to the original document
before submitting it to the Board, the Board insists, “he has
effectively conceded that he failed to meet his burden of proof
regarding exhaustion.”
With respect, we believe this reasoning takes bureaucratic
rigidity to a dysfunctional level. Under 5 U.S.C. § 1214(a)(3),
Delgado had to prove only that he “sought corrective action,”
not that he gave the OSC every scrap of information he pos‐
sessed.
Delgado does not claim that he told his ATF supervisors
that he had definitive proof that Labno committed perjury in
the criminal trial. After all, there are many possible explana‐
tions for discrepancies between the testimony of different wit‐
nesses that do not involve criminal intent to lie. Honest differ‐
ences  in  perception,  memory,  and  viewpoint  often  produce
differences in testimony, even as between law enforcement of‐
ficers trained to observe and to testify accurately.
Nevertheless,  Delgado’s  submission  to  the  Board  makes
clear that he informed his ATF supervisors that Labno might
well  have  committed  perjury  and  that  an  investigation  was
called for. That is sufficient for the disclosure to be protected
under 5 U.S.C. § 2302(b)(8). See, e.g., Drake v. Agency for Int’l
Development, 543 F.3d 1377, 1382 (Fed. Cir. 2008) (plaintiff re‐
ported  activities  that  could  lead  observer  to  conclude  that
No. 16‐1313  19
agency employees were intoxicated on duty; ALJ erred by re‐
quiring plaintiff to prove that other employees were actually
intoxicated in violation of law).
C.  Applying Exhaustion Requirement to Each Fact?
Delgado’s appeal also failed before the Board for a third
reason, which was also based on an arbitrary requirement im‐
posed  by  the  Board’s  treatment  of  the  exhaustion  require‐
ment. The Board relied on a series of Federal Circuit decisions
interpreting the Whistleblower Protection Act’s command to
“seek  corrective  action  from  the  Special  Counsel”  to  mean
that  “the  employee  must  inform  the  Special  Counsel  of  the
precise ground of his charge.” E.g., Ward v. Merit Sys. Prot. Bd.,
981 F.2d 521, 526 (Fed. Cir. 1992) (emphasis added); see also
Mintzmyer  v.  Dep’t  of  the  Interior,  84  F.3d  419,  422  (Fed.  Cir.
1996) (affirming Board determination that employee failed to
exhaust  four  specific  claims  of  agency  retaliation  that  were
not  included  in  charge  to  OSC);  Ellison,  7 F.3d  at  1036–37
(agreeing  that  Board  lacked  jurisdiction  because  petitioner
failed to inform OSC that claim of reprisal was based on pro‐
tected  disclosure  to  Inspector  General;  employee  told  OSC
only  of  unprotected  agency  grievance).  In  Ward  itself,  the
court affirmed the Board’s refusal to consider additional epi‐
sodes of allegedly wasted funds on travel by different person
that were not presented in the OSC complaint: “An allegation
of  a  specific  alleged  travel  impropriety—here  Dr.  Kamely’s
authorization of Dr. DeFrank’s trip to Portugal—was not suf‐
ficient  notice  to  the  Special  Counsel  that  Dr.  Ward  also  was
challenging other travel related activities of Dr. Kamely.” 981
F.2d at 526.
20  No. 16‐1313
We have no disagreement with that general point, at least
as stated by our colleagues on the Federal Circuit. But as ap‐
plied by the Board in Delgado’s case and others, exhaustion
seems to be determined separately for each fact an employee
alleges rather than for each claim of protected disclosure or
retaliation.  See,  e.g.,  Daniels  v.  Dep’t  of  Veterans  Affairs,  105
M.S.P.R.  248,  253–54  (MSPB  2007)  (concluding  that  Board
lacked  jurisdiction  to  review  agency’s  proposed  removal  of
whistleblower  because  it  occurred  three  weeks  after  OSC
closed her complaint and thus was not specifically presented,
even though removal was  consistent with  complaint, which
alleged campaign of retaliation including threat of “removal
of  all  duties”);  Reeves  v.  Dep’t  of  the  Army,  101  M.S.P.R.  337,
341–42  (MSPB  2005)  (dismissing  for  failure  to  exhaust  sol‐
dier’s  claim  that  disclosure  of  gross  waste of  training  funds
resulted in poor performance evaluation because he neglected
to tell OSC “the precise actions he reported” and how he “rea‐
soned  that  the  managers’  actions  constituted  gross  waste”).
As the Board applies this framework, a whistleblower effec‐
tively forfeits reliance on any factual detail not presented first
to the OSC, and if the facts the employee presents do not es‐
tablish a conclusive case, there is no need for the OSC to in‐
vestigate. As the Board explained in Delgado’s case, it agreed
with  the  administrative  judge  that  “nothing  [Delgado]  had
provided indicated that he gave OSC a sufficient basis to pur‐
sue an investigation that might lead to corrective action.”
The  source  of  this  unusually  stringent  approach  is  not
clear to us. The exhaustion language in the statute is simple
and brief. The employee must “seek corrective action from the
Special  Counsel  before  seeking  corrective  action  from  the
Board.” See 5 U.S.C. § 1214(a)(3). We do not see why this di‐
No. 16‐1313  21
rective should be read to require a federal employee (who typ‐
ically is not trained in the law) to present to the OSC a per‐
fectly packaged case ready for litigation. The directive surely
cannot mean that an agency whose mission is to investigate
must be given upfront all the information necessary to prove
a complaint.
Another recent case, Clarke v. Department of Veterans Affairs,
illustrates  this problem in practice. 121 M.S.P.R. 154,  160–68
(MSPB 2014). Clarke, a physician, filed an OSC complaint con‐
taining eight specific disclosures of wrongdoing at the Veter‐
ans Administration. The OSC responded with an email seek‐
ing  “more  detailed  information”  within  10  days.  (What  ex‐
actly  the  agency  wanted  is  unclear.)  Dr. Clarke  responded
with a detailed narrative, but it covered only two of the eight
disclosures  due  to  “the  time  constraints  imposed  by  OSC.”
OSC then declined to investigate—at all.
Dr.  Clarke  appealed,  and  the  Board  affirmed  dismissal.
The Board decided that Dr. Clarke had failed to exhaust the
six  disclosures  not  included  in  his  response  to  the  OSC’s
email—over the dissent of the Vice Chairman, who thought
that Dr. Clarke’s initial complaint contained plenty of detail,
regardless  of  whether  the  agency  had  later  requested  even
more  information.  Id.  at  165–68.  Remarkably,  however,  the
majority  grounded  its  finding  of  failure  to  exhaust  on  the
OSC’s “determination that it might need further information
in  order  to  pursue  an  investigation,”  a  conclusion  that  the
Board thought should be entitled to deference under Chevron
U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S.
837 (1984). Clarke, 121 M.S.P.R. at 160 n.8.
This novel determination prompted the OSC to file its own
brief  as  amicus  curiae  asking  the  Federal  Circuit  to  overturn
22  No. 16‐1313
the Board’s conclusion that Dr. Clarke had failed to exhaust.
The OSC contended that the Board had disregarded the un‐
ambiguous statutory language of the exhaustion requirement
without  understanding “all of the relevant factors  that  OSC
considers in marshaling its limited resources” when deciding
whether  to  investigate  a  particular  complaint  among  the
thousands it receives annually. Brief for U.S. Office of Special
Counsel  as  Amicus  Curiae  Supporting  Petitioner,  Clarke  v.
Dep’t of Veterans Affairs, 623 F. App’x 1016 (Fed. Cir. 2015).
The OSC also argued that the Board’s reliance on its deci‐
sion not to investigate was untenable for two reasons. First,
the Whistleblower Protection Act itself forbids the Board from
considering  such  determinations.  See 5  U.S.C.  §§ 1221(f),
1214(b)(2)(E).  Second,  Congress  specified  during  passage  of
the Act “that whistleblowers who seek the OSC’s help not be
penalized by any OSC decision not to pursue their cases.” See
S.  Rep.  No.  100‐413,  at  10  (1988).  Notwithstanding  the
agency’s opposition, the Federal Circuit summarily affirmed
the Board’s decision that Dr. Clarke had failed to exhaust his
remedies before the OSC, but it did so in a non‐precedential
order. Clarke v. Dep’t of Veterans Affairs, 623 F. App’x 1016 (Fed.
Cir. 2015).
As  Clarke  illustrates,  the  Board’s  stringent  application  of
the  Whistleblower  Protection  Act’s  exhaustion  requirement
can  effectively  prevent  all  but  the  savviest  federal  whistle‐
blowers  from  receiving  a  hearing  on  the  merits.2  We  think
2 This view is supported by a recent report from the Government Ac‐
countability Office on the implementation of the Whistleblower Protection
Enhancement  Act  of  2012—a  comprehensive  amendment  to  the  Act  in‐
tended to “clarify the breadth of disclosures that are afforded protection,
expand the right to bring reprisal claims for certain protected activities,
No. 16‐1313  23
Congress intended the exhaustion requirement simply to give
the OSC and the employing agency a chance to resolve issues
without litigation.
The correct approach, we conclude, is to interpret the Act’s
requirement  more  consistently  with  other  statutory  exhaus‐
tion schemes. The Federal Tort Claims Act, for example, bars
suit against the United States for money damages “unless the
claimant shall have first presented the claim to the appropri‐
ate Federal Agency and his claim shall have been finally de‐
nied by the agency.” 28 U.S.C. § 2675(a); see 28 C.F.R. § 14.2(a)
(confirming that “claim shall be deemed … presented when a
Federal  agency  receives  from  a  claimant”  notice  of  the  inci‐
dent and a sum certain for damages on Standard Form 95).
To satisfy that important requirement, a claimant is not re‐
quired  to  submit  evidence  or  to  include  every  detail  that
might be necessary to prove at trial. Instead, courts construe
pro  se  administrative  complaints  generously  and  deem  ex‐
hausted  any  claim  fairly  implicit  in  the  facts  that  would  be
clear to a legally sophisticated reader. Buechel v. United States,
746 F.3d 753, 760 (7th Cir. 2014); accord, e.g., Lopez v. United
States, 823 F.3d 970, 975–76 (10th Cir. 2016); Goodman v. United
States, 298 F.3d 1048, 1055–57 (9th Cir. 2002) (describing FTCA
and enhance the remedies available to federal whistleblowers.” U.S. Gov’t
Accountability  Office,  Whistleblower  Protection:  Additional  Actions
Would Improve Recording and Reporting of Appeals Data (2016), at 1–2,
available  at  http://www.gao.gov/assets/690/681269.pdf.  The  GAO  found
that, despite the WPEA’s enhanced protections, the Board adjudicated on
the merits only 15% of whistleblower appeals during the three years after
passage of the expansion. Id. at 12–13. To be fair, roughly one third of ap‐
peals were either withdrawn or settled. But the data show that the Board
consistently dismissed more than half of all contested appeals without a
hearing. Id.
24  No. 16‐1313
notice requirement as “minimal” and confirming that a “skel‐
etal” description of the alleged harm will suffice). “All that is
required  is  sufficient  notice  to  enable  the  agency  to  investi‐
gate,” Palay v. United States, 349 F.3d 418, 426 (7th Cir. 2003)
(internal quotation marks omitted). A plaintiff is not prohib‐
ited  from  later  buttressing  the  exhausted  claim  with  addi‐
tional details or evidence. After the claimant provides enough
information to put a legally sophisticated reader on notice, it
is up to the agency “to fill in the gaps, to the extent possible.”
Buechel, 746 F.3d at 761.
Perhaps  even  closer  to  the  whistleblower  issue  is  the
standard  used  to  determine  whether  a  particular  claim  as‐
serted in court under Title VII of the Civil Rights Act of 1964,
42 U.S.C. § 2000e et seq., has been exhausted before the Equal
Employment  Opportunity  Commission.  Like  the  Whistle‐
blower Protection Act’s exhaustion scheme, Title VII requires
a  plaintiff  to  exhaust  a  discrimination  claim  through  an
agency that is charged with investigating but that will not be
a defendant in a later civil suit on the merits of the claim.
The Supreme Court held long ago that although Title VII
requires  the  filing  of  a  timely  charge  with  the  EEOC  before
filing suit, exhaustion is not a jurisdictional requirement and
may thus be waived or subject to estoppel and equitable toll‐
ing.  Zipes  v.  Trans  World  Airlines,  Inc.,  455  U.S.  385,  392–98
(1982). The Court also has instructed that “technicalities are
particularly inappropriate in a statutory scheme in which lay‐
men, unassisted by trained lawyers initiate the process.” Lego
v. Twomey, 404 U.S. 522, 527 (1972).3
3 The Federal Circuit and the Board treat the exhaustion requirement
in 5 U.S.C. § 1214(a)(3) as jurisdictional. E.g., McCarthy v. Merits Systems
No. 16‐1313  25
With these principles in mind we have held that, because
most complaints “are completed by laypersons rather than by
lawyers,  a  Title  VII  plaintiff  need  not  allege  in  an  EEOC
charge each and every fact that combines to form the basis of
each claim in her complaint.” Cheek v. Western & Southern Life
Ins. Co., 31 F.3d 497, 500 (7th Cir. 1994). We regard “a theory
raised  in  court  to  fall  within  the  scope  of  an  administrative
complaint if it is reasonably related to the charges actually set
forth  in  the  administrative  filing.”  Dear  v.  Shinseki,  578  F.3d
605, 609 (7th Cir. 2009); accord, e.g., Sydnor v. Fairfax County,
681 F.3d 591, 595–96 (4th Cir. 2012); Williams v. New York City
Housing Auth., 458 F.3d 67, 70–71 (2d Cir. 2006). Even a charge
that is not explicit in an employee’s complaint will be deemed
exhausted if “the current claim reasonably could have devel‐
oped from the EEOC’s investigation of the charges before it,”
meaning that “the EEOC charge and the complaint must de‐
scribe the same conduct and implicate the same individuals.”
Ezell v. Potter, 400 F.3d 1041, 1046 (7th Cir. 2005). Federal em‐
ployees alleging discrimination are subject to additional pre‐
conditions  within  the  employing  agency,  see  42  U.S.C.
Protection Bd., 809 F.3d 1365, 1374–75 (Fed. Cir. 2016); Miller v. FDIC, 122
M.S.P.R.  3,  9  (MSPB  2014).  We  see  nothing  in  the  statutory  language
(“shall seek corrective action from the Special Counsel before seeking cor‐
rective action from the Board”) mandating that conclusion, particularly in
light of the Supreme Court’s recent jurisprudence requiring clear signals
that a rule is truly jurisdictional rather than a “case‐processing rule” that
need not be enforced as jurisdictional rules. See, e.g., Reed Elsevier, Inc. v.
Muchnick, 559 U.S. 154 (2010); Arbaugh v. Y & H Corp., 546 U.S. 500 (2006).
Cf. Acha v. Dep’t of Agriculture, 841 F.3d 878, 883 n.3 (10th Cir. 2016) (ex‐
plaining  court’s  view  that  § 1214(a)(3)  remains  jurisdictional).  Neither
party  has  briefed  the  question,  however,  and  we  need  not  decide  it  be‐
cause we conclude Delgado exhausted his claim before the OSC.
26  No. 16‐1313
§ 2000e‐16(c),  but  since  the  scope  of  the  exhaustion  require‐
ment is the same, federal employees’ complaints receive the
same generous construction. Reynolds v. Tangherlini, 737 F.3d
1093, 1099–1100 (7th Cir. 2013). We see no statutory or other
reason it should be substantially more difficult for a federal
employee to exhaust a claim of retaliation under the Whistle‐
blower Protection Act than a charge of discrimination under
Title VII.
The OSC examiner also faulted Delgado for not providing
evidence  showing  “a  causal  connection  between  the  disclo‐
sures you identified and the ATF’s decisions” because “there
is no indication that either [disclosure] resulted in any inves‐
tigation, or that any official suffered adverse impact because
of the report.” This conclusion seems to have been worded as
if  Delgado  were  required  to  allege  that  Labno  suffered  ad‐
verse impact. That could not be correct. The issue is retaliation
against the alleged whistleblower, not against the target of his
disclosures.  “Congress passed the whistleblower statute pre‐
cisely  because  it  did  not  trust  agencies  to  regulate  whistle‐
blowers within their ranks.” Dep’t of Homeland Security v. Mac‐
Lean, 135 S. Ct. 913, 920 (2015).
The pertinent inquiry is of course whether Delgado him‐
self  suffered  adverse  action  as  a  result  of  his  disclosures  of
Labno’s  possible  perjury  and  reckless  firing  of  his  weapon.
Delgado’s complaint specifies adverse actions he suffered be‐
cause  of  his  disclosures,  including  denied  promotions,  a
threat of an unwelcome transfer, and a hostile work environ‐
ment. Neither OSC nor the Board has identified any particular
problem  with  Delgado’s  allegations  on  this  score.  He  pro‐
vided enough specifics for the OSC to investigate if it had cho‐
sen  to  do  so,  including  identifying  specific  adverse  actions
No. 16‐1313  27
and  specific  responsible  supervisors.  Delgado’s  complaint
does not prove that the relevant decisions were motivated by
a  desire  to  retaliate  against  him  for  his  disclosures,  but  he
needed only to provide a sufficient basis for investigation. He
did so.
It is undisputed that Delgado gave the OSC a copy of the
district  court’s  order  denying  Jefferson’s  motion  for  a  judg‐
ment of acquittal. When the OSC’s initial letter is read in con‐
junction with the court’s order, it is clear that the OSC under‐
stood that Delgado claimed he suffered retaliation after tell‐
ing superiors he suspected that Special Agent Labno had lied
at Jefferson’s trial. Indeed, the OSC’s letter by itself includes
enough information to know Delgado had tried to “seek cor‐
rective action” from OSC, as required by the statute. Delgado
even responded to that first letter, challenging the OSC exam‐
iner’s  understanding  of  his  complaint  and  insisting  that  he
“clearly alleged  that there may have been a violation of law
when  SA  Labno  provided  false  testimony.”  Everything  else
submitted  by  Delgado  in  this  case—his  declaration  to  the
Board, his response to the administrative judge’s demand for
information to establish the Board’s jurisdiction, and even his
brief in this court—is consistent with the OSC’s stated under‐
standing of Delgado’s complaint.
We hold that Delgado satisfied the Whistleblower Protec‐
tion Act’s exhaustion requirement by presenting the OSC with
sufficient information to permit a legally sophisticated reader
to  understand  his  charge  of  retaliation  and  to  investigate  it
further. The absence of a copy of his initial complaint should
not prove fatal before the Board, at least if other sufficiently
reliable evidence demonstrates exhaustion, such as the OSC’s
response  letters,  an  affidavit  or  declaration  attesting  to  the
28  No. 16‐1313
complaint’s substance, or a copy of Delgado’s complaint itself
from the OSC’s own files.
The  petition  for  review  is  GRANTED,  and  the  case  is
REMANDED to the Board for further proceedings consistent
with this opinion.