Eric Smith v. Executive Director of the Indi ( 2014 )


Menu:
  •                              In the
    United States Court of Appeals
    For the Seventh Circuit
    No. 13‐1939
    ERIC SMITH,
    Plaintiff‐Appellant,
    v.
    EXECUTIVE DIRECTOR OF THE INDIANA
    WAR MEMORIALS COMMISSION, et al.,
    Defendants‐Appellees.
    Appeal from the United States District Court for the
    Southern District of Indiana, Indianapolis Division.
    No. 1:12‐cv‐1402‐WTL‐DML— William T. Lawrence, Judge.
    ARGUED OCTOBER 28, 2013 — DECIDED FEBRUARY 4, 2014
    Before POSNER, WILLIAMS, and HAMILTON, Circuit Judges.
    HAMILTON,  Circuit  Judge.  The  Indiana  War  Memorials
    Commission supervises the Soldiers and Sailors Monument at
    Monument  Circle  in  Indianapolis,  as  well  as  several  other
    monuments in downtown Indianapolis. A Commission policy
    requires even small groups to obtain a permit before gathering
    on Commission properties. Plaintiff Eric Smith and his young
    son  were  expelled  from  Monument  Circle  for  protesting  a
    2                                                     No. 13‐1939
    proposed United Nations arms treaty without a permit. Smith
    claims here that the Commission’s permit policy violates the
    First Amendment. He appeals from the district court’s denial
    of his motion for a preliminary injunction against the policy’s
    enforcement.  The  defendants  say  little  about  the  merits  but
    argue that his appeal is moot because the permit policy has
    changed since the district court denied the motion. We con‐
    clude, however, that the new policy retains  the  problematic
    features of the old, so Smith’s appeal is not moot. Because we
    also conclude that Smith has met the requirements for obtain‐
    ing a preliminary injunction, we reverse the judgment of the
    district court and remand the case with instructions to enter an
    appropriate preliminary injunction.
    I. Factual and Procedural Background
    A. Smith’s Protest
    Smith feared in the summer of 2012 that the United States
    would sign the Arms Trade Treaty, a treaty that would require
    countries to monitor international sales of conventional arms
    and ensure that arms embargoes are enforced with the goal of
    preventing exported weapons from falling into the hands of
    terrorist  groups  or  other  abusers  of  human  rights.  See
    http://www.un.org/disarmament/ATT/ (visited Feb. 3, 2014) for
    a description of the treaty and its full text. The treaty has been
    criticized by some nations for eroding national sovereignty and
    by  some  private  organizations  for  undermining  individual
    rights to keep and bear arms. The U.S. has signed the treaty but
    has not yet ratified it. See http://disarmament.un.org/treaties/s/
    unitedstatesofamerica (visited Feb. 3, 2014). Smith believes that
    the Arms Trade Treaty would violate the U.S. Constitution by
    No. 13‐1939                                                            3
    infringing the right to bear arms. To register his disapproval
    and  raise  awareness,  he  decided  to  organize  a  protest  at
    Monument Circle, home to the Soldiers and Sailors Monument.
    The Circle is an outdoor state‐run public property at the center
    of downtown Indianapolis.
    Hoping to attract a like‐minded crowd, Smith publicized
    the event with a printed flier. The flier warned of the impend‐
    ing “atrocious act” of signing the treaty—an act described as
    equivalent to “taking away the 2nd Amendment”—and urged
    readers to join their fellow citizens in opposition at Monument
    Circle  on  a  Thursday  and  Friday  in  July.  The  flier  exhorted
    readers  to  “stop  being  lambs”  and  ended  with  a  quotation
    attributed to Adolf Hitler about the virtues of disarming the
    citizenry.
    The  flier  failed  to  attract  a  single  person  to  join  Smith’s
    protest. When Thursday came, he found himself on Monument
    Circle accompanied only by his son. The pair set up five small
    signs on the ground. Within minutes, a Commission employee
    approached and asked Smith whether he had an event permit.
    He  did  not.  The  employee  told  him  to  leave  the  property
    immediately, suggesting he move to a sidewalk on municipal
    rather  than  state  property.  Smith  responded  that  the  First
    Amendment protected his right to demonstrate at Monument
    Circle without a permit, but the employee was unmoved. Two
    Indiana State Police officers then approached and threatened
    to arrest Smith if he and his son did not depart. The Smiths
    reluctantly complied.
    4                                                    No. 13‐1939
    B. District Court Proceedings
    After his expulsion from Monument Circle, Smith filed this
    suit  against  the  Commission’s  executive  director  and  the
    officers who had ordered him to leave the Circle on pain of
    arrest.  He  contends  that  the  Commission’s  permit  policy
    violates the Free Speech Clause of the First Amendment, and
    he moved for a preliminary injunction against its enforcement.
    At a hearing on Smith’s motion and in an earlier deposition,
    Christina Gaither, the Commission’s director of administration,
    testified about the then‐unwritten permit policy. She explained
    that, to ensure orderly use of the premises, the policy required
    individuals or groups to obtain a permit if they wished to use
    a  Commission  property  for  a  “specific  purpose.”  Permit
    applications are reviewed by Commission employees, includ‐
    ing  Gaither.  Pressing  her  on  what  she  meant  by  “specific
    purpose,”  Smith’s  lawyer  asked  about  some  hypothetical
    situations, a line of questioning that exposed the policy’s ill‐
    defined  contours.  Gaither  conceded  that  groups  as  large  as
    twenty‐five  could  gather  together  for  lunch  on  the  Circle
    without  a  permit.  She  was  uncertain  whether  a  group  of
    twenty‐five  lunchgoers  would  be  allowed  to  eat  without  a
    permit if they were wearing political t‐shirts during the meal.
    Gaither also said that if a group gathers without a permit, it is
    offered an application to obtain a permit on the spot, and that
    no  permit  application  had  ever  been  denied.  She  could  not
    explain,  though,  why  this  option  was  not  offered  to  Smith
    during his July 2012 protest. Other areas of uncertainty in her
    testimony related to how the Commission calculates the proper
    fee for a permit and under what circumstances the applicant
    must also purchase insurance. Although a fee schedule exists,
    No. 13‐1939                                                            5
    Gaither testified, departures from the schedule are not uncom‐
    mon. (Examples of past permits supported her on this point.)
    She also testified that the insurance requirement would apply
    even  to  small  groups  if  the  members  did  not  already  know
    each  other.  People  who  know  each  other,  she  said,  are  not
    likely to sue each other or the Commission.
    To  obtain  a  preliminary  injunction,  Smith  needed  to
    establish that he is likely to succeed on the merits, that he is
    likely to suffer irreparable harm in the absence of preliminary
    relief,  that  the  “balance  of  equities”  tips  in  his  favor  (i.e.,
    denying  an  injunction  poses  a  greater  risk  to  Smith  than
    granting  an  injunction  poses  to  the  Commission),  and  that
    issuing an injunction is in the public interest. United States v.
    NCR Corp., 
    688 F.3d 833
    , 837 (7th Cir. 2012). Because unconsti‐
    tutional restrictions on speech are generally understood not to
    be  in the public interest and to inflict irreparable harm that
    exceeds  any  harm  an  injunction  would  cause,  see  ACLU  of
    Illinois v. Alvarez, 
    679 F.3d 583
    , 589 (7th Cir. 2012), Smith’s main
    obstacle to obtaining a preliminary injunction was demonstrat‐
    ing a likelihood of success on the merits.
    In  his  motion  and  supporting  brief  in  the  district  court,
    Smith explained why his First Amendment challenge to the
    Commission’s permit policy would likely succeed. Monument
    Circle—where  he  had  attempted  to  protest  and  hoped  to
    protest  in  the  future,  both  alone  and  in  small  groups—is
    indisputably a “traditional public forum.” The government can
    restrict the time, place, and manner of expression in a tradi‐
    tional public forum, but only if the restrictions (1) are content‐
    neutral, (2) are narrowly tailored to serve a significant govern‐
    ment interest, and (3) leave open ample alternative channels of
    6                                                     No. 13‐1939
    communication.  Perry  Educ.  Ass’n  v.  Perry  Local  Educators’
    Ass’n, 
    460 U.S. 37
    , 45 (1983).
    Smith recognized that the restriction on speech in a public
    forum need not be the narrowest possible, but he argued that
    requiring a permit for small groups of demonstrators is not
    narrowly tailored to  serve a  significant government interest
    when, for example, larger groups of people having lunch at
    Monument Circle do not need a permit. He also explained that
    the  permit  requirement  is  not  content‐neutral  because  the
    policy allows “unbridled discretion” to the decision makers,
    inviting discrimination. See Southworth v. Board of Regents of the
    University of Wisconsin System, 
    307 F.3d 566
    , 578–79 (7th Cir.
    2002). Finally, Smith argued for good measure that the permit
    requirement is overbroad, a doctrine of First Amendment law
    that permits facial challenges when a regulation of speech is so
    broad  that  it  prohibits  a  substantial  amount  of  protected
    speech.  See  Forsyth  County  v.  Nationalist  Movement,  
    505  U.S. 123
    , 129–30 (1992). (An overbreadth challenge can be brought
    even when the plaintiff’s expressive act legitimately could be
    restricted by a narrower regulation. 
    Id. at 129
    .) The defendants
    defended  the  policy  in  the  district  court  as  necessary  to
    maintain order and to hold people accountable for any damage
    to Commission property during an event.
    The district court denied Smith’s motion on the ground that
    he had not demonstrated a reasonable likelihood of success on
    the  merits.  The  court  recognized  that  Monument  Circle  is  a
    traditional public forum and that aspects of the permit policy
    appear to be constitutionally problematic. But the court stated
    repeatedly  and  rather  opaquely  that  Smith  had  “failed  to
    sufficiently articulate his challenge” to that policy.
    No. 13‐1939                                                        7
    II. Analysis
    A.  Mootness
    On  appeal  the  defendants  do  not  attempt  to  defend  the
    district court’s order denying Smith’s motion for a preliminary
    injunction.  They  argue  instead  that  Smith’s  appeal  is  moot
    because the Commission has changed its permit policy since
    the  district  court  ruled.  When  the  district  court  ruled,  the
    Commission’s  permit  policy  was  unwritten  and  required  a
    permit  if  someone  wanted  to  use  a  space  for  a  “specific
    purpose.” The new policy can now be found (by those who
    know they should look) on the permit application itself, titled
    the “Indiana War Memorial Commission Facility Use Applica‐
    tion  and  Agreement.”  The  new  application,  which  can  be
    downloaded from the bottom of the “Events & Facility Rent‐
    als”  webpage,  http://www.in.gov/iwm/2343.htm  (visited
    Feb. 3, 2014),  begins:
    Submission  of  the  Facility  Use  Agreement  is
    STRONGLY suggested for all events & gatherings.
    Generally,  small gatherings of  less  than  15  people
    are  permitted  informal  use  of  the  outdoor  spaces
    without submission of the FUA.
    The application goes on to explain that even groups of fewer
    than fifteen people must obtain a permit under a number of
    circumstances, including if the event is advertised, the public
    is invited, and/or the event lasts longer than five hours. 
    Id.
     It is
    unclear  whether  these  and  the  other  listed  triggers  of  the
    permit requirement (e.g., using glitter at an event) are exhaus‐
    tive.  We  also  do  not  know  whether  Smith’s  prior  use  of
    Monument Circle might have qualified as “informal.” As will
    8                                                       No. 13‐1939
    be  seen,  those  questions  might  be  relevant  to  the  ultimate
    outcome of this case but need not concern us at this stage.
    According  to  the  defendants,  Smith’s  appeal  from  the
    denial  of  a  preliminary  injunction  is  moot  because  the  new
    written policy would not require him to obtain a permit for the
    small‐group protests he plans to organize. Smith counters that
    his appeal is not moot because the revised policy retains the
    unconstitutional components of the old policy. (The defendants
    concede  that  Smith’s  case  is  not  moot  in  the  district  court
    because he is still pursuing damages claims against individual
    defendants  for  violating  his  First  Amendment  rights  by
    expelling him from Monument Circle in July 2012.)
    When  a  challenged  policy  is  repealed  or  amended  mid‐
    lawsuit—a  “recurring  problem  when  injunctive  relief  is
    sought”—the case is not moot if a substantially similar policy
    has been instituted or is likely to be instituted. ADT Security
    Services, Inc. v. Lisle‐Woodridge Fire Protection Dist., 
    724 F.3d 854
    ,
    864  (7th  Cir.  2013)  (concluding  that  a  local  government’s
    amendment  of  challenged  ordinance  did  not  resolve  the
    dispute between the government and regulated businesses).
    Challenges based on the First Amendment are no exception.
    An appeal like this one will be deemed moot if the challenged
    policy restricting speech is removed before the court of appeals
    can  evaluate  it,  but  if  the  policy  change  does  not  actually
    correct the asserted constitutional problem, the appeal is not
    moot and should go forward. Compare Benkendorf v. Village of
    Hazel  Crest,  
    804  F.2d  99
    ,  101  (7th  Cir.  1986)  (amendment
    exempting plaintiff’s activities from ordinance rendered appeal
    moot), with Green v. City of Raleigh, 
    523 F.3d 293
    , 299–300 (4th
    Cir.  2008)  (appeal  not  moot  because  amended  policy  was
    No. 13‐1939                                                       9
    substantially similar to old); see also Lamar Advertising of Penn,
    LLC v. Town of Orchard Park, 
    356 F.3d 365
    , 378 (2d Cir. 2004)
    (explaining that a “plaintiff’s claims will not be found moot
    where the defendant’s amendments are merely superficial or
    the law, after amendment, suffers from similar infirmities as it
    did at the outset”). The question ultimately calls for a judgment
    about  whether  the  changes  are  so  substantial  as  to  make  it
    unwise for the appellate court to consider the new policy.
    For three reasons, we agree with Smith that this appeal is
    not moot. First, although the amended policy has an exception
    for  groups  smaller  than  fifteen,  it  also  contains  so  many
    exceptions  to  that exception that  it  still requires permits for
    many smaller events, including events like Smith’s July 2012
    protest of the arms treaty and others he is likely to organize in
    the future. For example, the ban on demonstrating without a
    permit  after  advertising  or  inviting  the  public  would  have
    applied to his arms treaty protest and would continue to apply
    to Smith. He has invited the public and hopes to do so again,
    even though he might never attract more than a few people.
    The five‐hour time limit also has the potential to interfere with
    Smith’s planned demonstrations. Second, the amended policy
    applies  to  any  demonstration  made  up  of  fifteen  people  or
    more. Smith’s position is that even a group of fifteen or at least
    a few more is small enough that it must be allowed to gather
    in Monument Circle for First Amendment expressive purposes
    without a permit. Finally, Smith’s appeal is not moot because
    the broad discretion exercised by the Commission staff who
    review permit applications and decide whether to charge a fee
    or require insurance seems to have remained intact under the
    amended policy.
    10                                                     No. 13‐1939
    These  circumstances  distinguish  Smith’s  case  from
    Benkendorf,  where  the  new  policy  completely  removed  the
    restriction on speech that the plaintiff had challenged, a ban on
    certain  realtor  advertisements.  
    804  F.2d  at 
    100–01.  Smith’s
    situation is much closer to Green v. City of Raleigh, where the
    plaintiff challenged a permit requirement for picketers. While
    Green’s appeal was pending, the permit policy was amended
    to exempt groups of fewer than ten and to decrease the amount
    of information the permit applicant had to supply. 
    523 F.3d at 298
    . The new policy, the Fourth Circuit concluded, was similar
    enough  to  the  old  that  “‘it  is  permissible  to  say  that  the
    challenged conduct continues.’” 
    Id. at 300
    , quoting Northeastern
    Fla. Chapter of Associated Gen. Contractors v. City of Jacksonville,
    
    508 U.S. 656
    , 662 n.3 (1993).
    B. The Merits
    Since Smith’s appeal is not moot, we move to the merits of
    his motion for a preliminary injunction. As we indicated above,
    the only real question in this case, as is often true in the First
    Amendment context, is whether Smith has shown a reasonable
    likelihood of succeeding at trial. See ACLU of Illinois v. Alvarez,
    
    679 F.3d 583
    , 589 (7th Cir. 2012), among many similar cases.
    Monument Circle, all agree, is a traditional public forum
    like a park or sidewalk. In these places where free speech has
    long  been  allowed,  regulations  that  restrict  speech  do  not
    comport with the First Amendment unless they are (1) content‐
    neutral, (2) narrowly tailored to serve a significant government
    interest,  and  (3)  leave  open  ample  alternative  channels  of
    communication.  Perry  Educ.  Ass’n  v.  Perry  Local  Educators’
    Ass’n,  
    460  U.S.  37
    ,  45  (1983).  We  conclude  that  Smith  has
    No. 13‐1939                                                            11
    indeed  shown,  with  fully  developed  and  amply  supported
    arguments, a reasonable likelihood of success on the merits of
    his claim.
    To begin, the Commission’s permit policy seems not to be
    narrowly tailored to serve a significant government interest. A
    regulation “need not be the least restrictive or least intrusive
    means” of furthering the government’s interest (in this case the
    orderly use of its property), but at the same time the govern‐
    ment “may not regulate expression in such a manner that a
    substantial portion of the burden on speech does not serve to
    advance its goals.” Ward v. Rock Against Racism, 
    491 U.S. 781
    ,
    798–99 (1989). Requirements that small groups obtain a permit
    to  gather  in  a  traditional  public  forum  frequently  fail  the
    narrow‐tailoring requirement. See Marcavage v. City of Chicago,
    
    659  F.3d  626
    ,  635  &  n.9  (7th  Cir.  2011)  (collecting  cases);  cf.
    Thomas  v.  Chicago  Park  Dist.,  
    534  U.S.  316
      (2002)  (upholding
    permit requirement for gatherings of fifty people or more in
    public  forums  in  Chicago).  Whether  a  numerical  limit  on
    gathering without a permit is constitutional depends on the
    specifics  of  the  space  at  issue  because  different  spaces  can
    accommodate  groups  of  different  sizes  without  interfering
    with orderly, fair use of the space. Marcavage, 659 F.3d at 635.
    The district court may eventually have to decide just how large
    a group the Commission must allow on its various properties
    without requiring a permit, but at this stage, considering the
    size and layout of the space and the fact that groups of twenty‐
    five may gather without a permit at Monument Circle to eat
    lunch, at least, Smith seems likely to succeed in showing that
    the fourteen‐person limit on demonstrations without a permit
    is not narrowly tailored.
    12                                                    No. 13‐1939
    Another  aspect  of  the  permit  policy  that  likely  is  not
    narrowly tailored is its provision that, if a gathering has been
    advertised or the public has been invited, a permit is required
    even if the group ultimately is made up of fewer than fifteen
    people. While a group without a permit could be expelled from
    the Circle if it grew too large—just as a group with a permit
    might be expelled if its numbers grow beyond what the permit
    approved—to disallow a protest attended by fewer than fifteen
    people simply because the public was invited and no permit
    was obtained likely goes too far in restricting speech. Similarly,
    the five‐hour time limit on being at a Commission property
    without  a  permit  may  be  too  restrictive,  particularly  as  it
    appears to apply to lone individuals as well as to small groups.
    Smith also is likely to succeed in showing that the permit
    policy fails the requirement of content neutrality. To qualify as
    content‐neutral,  a  permit  policy  cannot  invest  “unbridled
    discretion” in the person who decides whether a permit will
    issue because excessive discretion can lead to discriminatory
    enforcement. Thomas, 
    534 U.S. at 323
    ; Forsyth County v. Nation‐
    alist Movement, 
    505 U.S. 123
    , 130–33 (1992); Southworth v. Board
    of Regents of the University of Wisconsin System, 
    307 F.3d 566
    ,
    578–79 (7th Cir. 2002). The Commission represents that it has
    never denied a permit application, suggesting that its decision
    makers  are  not  exercising  discretion  at  all.  That  is  not  a
    satisfactory response in this case. Although the Commission
    may not have denied a permit application (which may actually
    tend  more  to  indicate  that  the  permit  requirement  is  an
    unnecessary  restraint  on  speech),  the  evidence  thus  far
    indicates that Commission employees use unguided discretion
    to choose whether a group that did not obtain a permit ahead
    No. 13‐1939                                                      13
    of time will be allowed to obtain one on the spot. Smith was
    given no such option, though Gaither testified that the option
    is  routinely  offered.  And  whether  a  fee  is  imposed  at  all,
    whether a fee should be large or small, and whether insurance
    should  be  required  all  seem  to  be  discretionary  decisions
    without  reasonable  policy  guidance.  Under  the  Supreme
    Court’s  cases  dealing  with  similar  permitting  requirements,
    such a system invites abuse and is not content‐neutral.
    Because Smith has made the necessary showing to obtain
    a preliminary injunction, the decision of the district court must
    be reversed. We leave it to the court on remand to determine
    the proper scope of the injunction, including whether it should
    extend  beyond  Monument  Circle  to  other  properties  the
    Commission administers. As we have explained, the number
    of people who must be allowed to gather without a permit may
    depend on the specifics of the space in question. We decide
    here only that Smith appears likely to prove at trial that fifteen
    is  too  small  a  number  to  trigger  a  permit  requirement  for
    Monument Circle and that he has met the other requirements
    for preliminary injunctive relief. In its order denying Smith’s
    motion, the district court expressed uncertainty over whether
    Smith was seeking an injunction that would protect only his
    right to protest or was seeking an injunction based on a facial
    challenge  that  would  bind  the  Commission  with  respect  to
    everyone.  Because  Smith  has  a  reasonable  likelihood  of
    showing  that  the  policy  is  unconstitutional  both  as  it  was
    applied  to  him  and  as  it  applies  to  individuals  and  small
    groups generally, the preliminary injunction should prohibit
    its enforcement against any individual or small group.
    14                                                    No. 13‐1939
    The  decision  of  the  district  court  denying  a  preliminary
    injunction  is  REVERSED  and  the  case  is  REMANDED  with
    instructions  to  enter  an  appropriate  preliminary  injunction
    consistent with this opinion.