United States v. P.H. Glatfelter Company , 768 F.3d 662 ( 2014 )


Menu:
  • In the
    United States Court of Appeals
    For the Seventh Circuit
    ____________________
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    UNITED STATES OF AMERICA,
    Plaintiff‐Appellee,
    v.
    P. H. GLATFELTER COMPANY and
    NCR CORPORATION,
    Defendants‐Appellants.
    ____________________
    Appeal from the United States District Court for the
    Eastern District of Wisconsin.
    No. 1:10‐cv‐00910‐WCG — William C. Griesbach, Chief Judge.
    ____________________
    ARGUED FEBRUARY 28, 2014 — DECIDED SEPTEMBER 25, 2014
    ____________________
    Before WOOD, Chief Judge, and KANNE and TINDER, Circuit
    Judges.
    TINDER, Circuit Judge. Today we issue two decisions relat‐
    ed to the cleanup of the Lower Fox River and Green Bay Su‐
    perfund  Site  in  northeastern  Wisconsin.  This  decision  ad‐
    dresses  a  claim  brought  by  the  United  States  to  enforce  a
    2007  unilateral  administrative  order  issued  by  the  Environ‐
    mental  Protection  Agency  (EPA)  under  § 106  of  the  Com‐
    2                                                   Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    prehensive  Environmental  Response,  Compensation,  and
    Liability  Act  of  1980  (CERCLA),  42  U.S.C.  § 9606.1  EPA’s
    2007  order  directs  several  potentially  responsible  parties
    (PRPs) to clean up the portion of the Site downstream of Lit‐
    tle Lake Butte des Morts. Some of the issues relevant to the
    government’s claim to enforce EPA’s order were resolved on
    summary judgment, then the district court held a bench trial.
    After  trial,  the  court  ruled  in  favor  of  the  government  and
    entered  a  declaratory  judgment  and  permanent  injunction
    requiring the PRPs to comply with EPA’s order.
    Four  PRPs  appealed—NCR  Corporation,  P.H.  Glatfelter
    Company,  Menasha  Corporation,  and  WTM  I  Company—
    and their appeals were consolidated. However, shortly after
    oral argument, the government lodged in the district court a
    proposed  consent  decree  that  would  resolve  its  claims
    against  Menasha  and  WTM.  Thus,  we  have  deconsolidated
    the appeals of those two PRPs, and we will resolve only the
    appeals  of  NCR  and  Glatfelter  in  this  opinion.  For  the  rea‐
    sons that follow, we affirm in part and reverse in part.
    I.       BACKGROUND
    The Superfund Site at issue encompasses both the Lower
    Fox River and Green Bay. The history of the Site is more ful‐
    ly  described  in  our  contemporaneously  issued  opinion  in
    NCR  Corp.  v.  George  A.  Whiting  Paper  Co.,  No.  13‐2447  (7th
    Cir. Sept. 25, 2014). For now, suffice it to say that several pa‐
    per mills discharged wastewater containing polychlorinated
    1  In  the  same  action,  the  United  States  and  the  State  of  Wisconsin  have
    brought  claims  to  recover  response  costs  and  natural  resource  damages
    under § 107 of the CERCLA, 42 U.S.C. § 9607. Those claims are pending in
    the district court and are not at issue here.
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                                 3
    biphenyls (PCBs) into the River from the mid‐1950s through
    the  1970s,  and  since  1998,  the  Site  has  been  the  subject  of
    massive remedial efforts conducted pursuant to CERCLA.
    The Lower Fox River begins at the outlet of Lake Winne‐
    bago and flows northeast for approximately 39 miles before
    it  enters  Green  Bay.  In  1998,  EPA  began  working  with  the
    Wisconsin Department of Natural Resources (WDNR) to de‐
    velop  a  remedial  plan  for  the  Site.  As  part  of  that  plan,  the
    Site was divided into five geographic sections, or “operable
    units,” which are used “when phased analysis and response
    is  necessary  or  appropriate  given  the  size  or  complexity  of
    the  site.”  40  C.F.R.  § 300.430(a)(1)(ii)(A).  Operable  Unit  1  or
    “OU1”  runs  from  the  outlet  of  Lake  Winnebago  to  the  Ap‐
    pleton Dam, a stretch of the River also known as Little Lake
    Butte  des  Morts;  OU2  runs  from  the  Appleton  Dam  to  the
    Little Rapids Dam; OU3 runs from the Little Rapids Dam to
    the  De  Pere  Dam;  OU4  runs  from  the  De  Pere  Dam  to  the
    mouth of the River at Green Bay; and OU5 is Green Bay it‐
    self. Only OU2–OU5 are at issue here, as the cleanup of OU1
    was  litigated  separately  and  carried  out  pursuant  to  a  con‐
    sent decree. The Site and its operable units are shown in the
    figure below, which is taken from the agencies’ 2007 record
    of decision amendment.
    4                                             Nos. 13‐24
    436 & 13‐244
    41
    NCR and Glatfelter are  PRPs unde         er CERCLA   A § 107(a), 4  42
    U.S.C § 9607(a),  because  they  or  the corpora predece
    C.                           t          eir          ate           es‐
    sors  formerly  owned  and operated  paper  mi
    o             d                        ills  that  diis‐
    charg
    ged wastew   water contai    ining PCBs s into the RRiver. NCR  is
    respo
    onsible for t  two mills th  hat produc ced carbonl  less copy p  pa‐
    per u
    using an em  mulsion containing PCB      Bs and then n discharge   ed
    PCB‐contaminat     ted  wastew  water  into  OU2.  Glat   tfelter  is  r
    re‐
    sponssible  for  a  mill  that  re
    ecycled  scr
    raps  of  carb
    bonless  cop  py
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                            5
    paper  unusable  by  the  original  manufacturer  and  then  dis‐
    charged PCB‐contaminated wastewater into OU1.
    In  2002,  EPA  and  WDNR  issued  a  record  of  decision
    (ROD)  that  selected  a  remedy  for  OU1–OU2.  That  remedy
    called for the dredging of approximately 784,000 cubic yards
    of  sediment  in  OU1  but  was  limited  to  monitored  natural
    recovery  in  OU2,  with  the  exception  of  some  dredging  in
    Deposit  DD  at  the  downstream  end  of  OU2  that  would  be
    undertaken  as  part  of  the  OU3  remedy.  In  2003,  EPA  and
    WDNR  issued  a  second  ROD,  which  selected  a  remedy  for
    OU3–OU5. That remedy called for the dredging of approxi‐
    mately  9,000  cubic  yards  of  sediment  in  Deposit  DD  at  the
    downstream end of OU2, approximately 586,800 cubic yards
    of  sediment  in  OU3,  and  approximately  5,880,000  cubic
    yards of sediment in OU4. For OU5, the remedy was limited
    to  monitored  natural  recovery,  with  the  exception  of  some
    dredging near the mouth of the River.
    In the years that followed, Glatfelter and other OU1 PRPs
    agreed to perform the necessary remedial design and action
    in OU1. Meanwhile, NCR and one other PRP agreed to per‐
    form the remedial design work for OU2–OU5. In 2007, based
    on  information  obtained  during  the  full‐scale  remediation
    activities  in  OU1  and  the  remedial  design  work  for  OU2–
    OU5, the agencies decided to amend the ROD for OU2–OU5.
    The  agencies  determined  that  the  all‐dredging  remedy  they
    previously  selected  would  not  sufficiently  reduce  PCB  con‐
    centrations  in  OU2–OU5 and  that an approach that  utilized
    capping or sand covering in some areas would cure that de‐
    ficiency.  The  agencies  also  determined  that  capping  and
    sand  covering  would  be  less  expensive  than  dredging  and
    that a remedy incorporating those methods would therefore
    6                                                     Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    be  more  cost  effective.  Ultimately,  the  agencies  adopted  a
    hybrid  remedy,  which  maintained  dredging  as  the  default
    approach but allowed for capping and sand covering where
    certain design criteria were met.
    In  November  2007,  EPA  issued  a  unilateral  administra‐
    tive order pursuant to CERCLA § 106(a), 42 U.S.C. § 9606(a),
    directing  the  PRPs  to  conduct  the  cleanup  required  by  the
    ROD  amendment  for  OU2–OU5.  Thereafter,  NCR  led  the
    remedial  efforts  in  OU2  and  OU3  and  conducted  a  signifi‐
    cant amount of remedial action in OU4. Even so, NCR main‐
    tained that it should not be responsible for all of the cleanup
    costs.  Thus,  in  2008,  it  filed  an  action  seeking  contribution
    from the other PRPs. In response, the other PRPs filed coun‐
    terclaims  seeking  contribution  from  NCR.  Near  the  end  of
    2009,  the  district  court  ruled  against  NCR  on  its  claim  for
    contribution, and in 2011, it ruled in favor of the other PRPs
    on  their  counterclaims,  holding  that  NCR  was  required  to
    reimburse them for their response costs.
    Meanwhile,  in  2010,  the  agencies  determined  that  they
    had  significantly  underestimated  the  costs  associated  with
    the cleanup of OU2–OU5. Thus, they published an explana‐
    tion  of  significant  differences,  which  adjusted  their  estimat‐
    ed  total  project  costs  for  OU2–OU5  by  about  62  percent,
    from about $432 million to about $701 million.2
    Shortly  after  the  district  court  held  that  NCR  was  re‐
    quired to reimburse the other PRPs for their response costs,
    2  The  2007  ROD  amendment  estimated  total  project  costs  at  about  $390
    million, in 2005 U. S. Dollars. In the 2010 explanation of significant differ‐
    ences, the agencies adjusted that number to 2009 U. S. Dollars, resulting
    in  an  estimate  of  about  $432  million,  so  as  to  provide  a  proper  basis  for
    comparison with their revised cost estimates.
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                                7
    NCR  decided  that  it  would  no  longer  comply  with  EPA’s
    2007  order.  NCR  cut  its  remediation  work  in  half  during
    2011, and it refused to commit to perform any work in 2012.
    This  action  ensued,  in  which  the  United  States  sought  pre‐
    liminary  and  permanent  injunctive  relief,  along  with  a  de‐
    claratory  judgment,  requiring  NCR  and  the  other  PRPs  to
    comply with EPA’s order.
    In  2012,  the  district  court  entered  a  preliminary  injunc‐
    tion  against  NCR,  requiring  it  to  complete  the  remediation
    work scheduled for that year, and we affirmed. United States
    v. NCR Corp., 688 F.3d 833 (7th Cir. 2012). Thereafter, the dis‐
    trict court resolved two issues on summary judgment. First,
    it upheld the remedy selected by EPA and WDNR. Second, it
    held that  Glatfelter and the  other OU1  PRPs  were liable  for
    downstream cleanup costs. Then, in December 2012, the dis‐
    trict court held an eleven‐day bench trial, and a few months
    later,  it  ruled  in  favor  of  the  government  and  entered  a  de‐
    claratory  judgment  and  permanent  injunction  requiring  the
    nonsettling PRPs to comply with EPA’s 2007 order.
    On  appeal,  NCR  and  Glatfelter  ask  us  to  vacate  the  de‐
    claratory  judgment  and  permanent  injunction.  They  attack
    the district court’s summary judgment rulings, as well as its
    findings  of  fact  and  conclusions  of  law  following  the  bench
    trial.  For  the  reasons  that  follow,  we  hold  that  the  district
    court erred in its consideration of NCR’s divisibility defense
    and  in  its  decision  to  enter  a  permanent  injunction  but  cor‐
    rectly  resolved  the  other  issues  before  it.  Therefore,  we  af‐
    firm in part and reverse in part.
    8                                          Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    II.    SUMMARY JUDGMENT RULINGS
    The  district  court’s  summary  judgment  rulings  came  af‐
    ter the parties filed cross‐motions for summary judgment on
    the  propriety  of  the  remedy,  and  the  United  States  moved
    for  summary  judgment  on  the  OU1  Defendants’  liability.
    “As with any summary judgment motion, we review cross‐
    motions  for  summary  judgment  ‘construing  all  facts,  and
    drawing  all  reasonable  inferences  from  those  facts,  in  favor
    of the non‐moving party.’” Laskin v. Siegel, 728 F.3d 731, 734
    (7th  Cir. 2013) (quoting Wis. Cent., Ltd. v. Shannon, 539  F.3d
    751, 756 (7th Cir. 2008)). Summary judgment is appropriate if
    “there is no genuine dispute as to any material fact and the
    movant  is  entitled  to  judgment  as  a  matter  of  law.”  Fed.  R.
    Civ. P. 56(a).
    A. PROPRIETY OF THE REMEDY
    When  the  government  brings  an  action  under  42  U.S.C.
    § 9606 to enforce an administrative cleanup order, CERCLA
    allows  for judicial review of EPA’s decision in selecting the
    response  action.  42  U.S.C.  § 9613(h)(2).  However,  the  court
    must “uphold [EPA’s] decision in selecting the response ac‐
    tion  unless  the  objecting  party  can  demonstrate,  on  the  ad‐
    ministrative  record,  that  the  decision  was  arbitrary  and  ca‐
    pricious  or  otherwise  not  in  accordance  with  law.”  Id.
    § 9613(j)(2). EPA’s remedy selection for the Site is reflected in
    the  2007  ROD  amendment  and  the  2010  explanation  of  sig‐
    nificant  differences.  For  different  reasons,  both  Glatfelter
    and  NCR  challenged  that  remedy  on  summary  judgment,
    and they reassert their arguments on appeal.
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                                           9
    1. EPA and WDNR’s Cooperative Agreement
    First,  Glatfelter  argues  that  EPA’s  decision  in  selecting
    the response action was not in accordance with law because
    EPA  delegated  the  task  of  conducting  a  remedial  investiga‐
    tion and feasibility study to WDNR without a valid coopera‐
    tive  agreement.  CERCLA  allows  for  the  delegation  of  re‐
    sponsibility for remedial action as follows:
    A State or political subdivision thereof or Indi‐
    an  tribe  may  apply  to  [EPA]  to  carry  out  ac‐
    tions  authorized  in  this  section.  If  [EPA]  de‐
    termines  that  the  State  or  political  subdivision
    or  Indian  tribe  has  the  capability  to  carry  out
    any  or  all  of  such  actions  in  accordance  with
    the  criteria  and  priorities  established  pursuant
    to  section  9605(a)(8)  of  this  title  and  to  carry
    out related enforcement actions, [EPA] may en‐
    ter  into  a  contract  or  cooperative  agreement
    with the State or political subdivision or Indian
    tribe  to  carry  out  such  actions.  [EPA]  shall
    make a determination regarding such an appli‐
    cation  within  90  days  after  [EPA]  receives  the
    application.3
    42 U.S.C. § 9604(d)(1)(A). Glatfelter argues that a state has no
    authority to “carry out the actions authorized” by CERCLA
    without a cooperative agreement and therefore the lack of a
    3 The President has delegated to EPA the authority to undertake response
    action under CLERCLA; thus, where the statute refers to the President, we
    substitute  EPA.  See  Exec.  Order  No.  12,580,  52  Fed.  Reg.  2923  (Jan.  23,
    1987).
    10                                        Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    cooperative agreement between EPA and WDNR would un‐
    dermine the selected remedy for the Site.
    Glatfelter’s argument is academic, however, because EPA
    and  WDNR  did  in  fact  enter  into  a  cooperative  agreement
    regarding  the  remedial  investigation  and  feasibility  study
    for the Site, and the government filed authenticated copies of
    that agreement in the district court. Glatfelter complains that
    the cooperative agreement was not included in the adminis‐
    trative  record,  but  nothing  in  CERCLA  or  the  national  con‐
    tingency  plan  requires  that  cooperative  agreements  be  in‐
    cluded in the administrative record. The administrative rec‐
    ord  need  only  include  “the  documents  that  form  the  basis
    for the selection of a response action.” 40 C.F.R. § 300.800(a).
    Typically, that includes the following:
    (1) Documents  containing  factual  information,
    data and analysis of the factual information,
    and  data  that  may  form  a  basis  for  the  se‐
    lection of a response action. …
    (2) Guidance  documents,  technical  literature,
    and  site‐specific  policy  memoranda  that
    may form a basis for the selection of the re‐
    sponse action. …
    (3) Documents  received,  published,  or  made
    available  to  the  public  under  §  300.815  for
    remedial  actions,  or  §  300.820  for  removal
    actions. …
    (4) Decision documents. …
    (5) Enforcement orders. … ; and
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                           11
    (6) An index of the documents included in the
    administrative record file. …
    Id. § 300.810(a). Notably, this list  contains  no mention  of
    cooperative  agreements.  Instead,  it  emphasizes  documenta‐
    tion of the substantive factors that play a role in the selection
    of a remedy. As a result, we find no support for Glatfelter’s
    argument  that  the  failure  to  include  the  cooperative  agree‐
    ment  in  the  administrative  record  undermines  the  selected
    remedy.
    It is true that as a general matter “judicial review of any
    issues concerning the adequacy of any response action taken
    or  ordered  by  [EPA]  shall  be  limited  to  the  administrative
    record.”  42  U.S.C.  § 9613(j)(1).  But  “[o]therwise  applicable
    principles  of  administrative  law  shall  govern  whether  any
    supplemental materials may be considered by the court.” Id.
    Those principles allow a reviewing court to consider materi‐
    als outside the administrative record “when it is necessary to
    create a record without which the challenge to the agency’s
    action cannot be evaluated.” USA Grp. Loan Servs., Inc. v. Ri‐
    ley, 82 F.3d 708, 715 (7th Cir. 1996).
    Here, it would be impossible to evaluate Glatfelter’s chal‐
    lenge to the  selected remedy without considering the docu‐
    ments  that  the  government  contends  make  up  the  coopera‐
    tive agreement between EPA and WDNR. Thus, the district
    court  properly  considered  those  documents.  Moreover,
    those documents show that EPA and WDNR entered into a
    valid cooperative agreement, which granted WDNR authori‐
    ty  to  conduct  a  remedial  investigation  and  feasibility  study
    for  the  Site.  As  a  result,  EPA’s  reliance  on  WDNR  to  com‐
    12                                          Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    plete those tasks was in accordance with the national contin‐
    gency plan and does not provide a basis for reversal.
    2. Substantive Review of the Remedy
    Next,  Glatfelter  argues  that  the  district  court  failed  to
    undertake  any  substantive  review  of  the  selected  remedy,
    instead  focusing  on  the  process  by  which  the  selection  was
    made. We agree that to determine whether an agency’s deci‐
    sion  was  arbitrary  or  capricious,  the  reviewing  court  “must
    go  beyond  the  agency’s  procedures  to  include  the  substan‐
    tive  reasonableness  of  its  decision.”  James  Madison  Ltd.  v.
    Ludwig,  82  F.3d  1085,  1098  (D.C.  Cir.  1996).  This  is  because
    “reasonable  procedures  alone  cannot  absolve  a  court  from
    making a ‘thorough, probing, in‐depth review’ to determine
    if the agency has considered the relevant factors or commit‐
    ted  a  clear  error  of  judgment.”  Id.  (quoting  Citizens  to  Pre‐
    serve Overton Park, Inc. v. Volpe, 401 U.S. 402, 416 (1971)). But
    “the reasonableness of the agency’s procedures is relevant to
    the court’s inquiry,” James Madison Ltd., 82 F.3d at 1098, and
    although  the  district  court  stated  that  “arbitrary  and  capri‐
    cious are terms that describe the manner of remedy selection
    more  than  they  do  the  result,”  it  did  in  fact  engage  in  sub‐
    stantive review of the selected remedy. Moreover, “[e]ven if
    the  district  court  here  based  its  decision  on  the  strength  of
    the process alone—which we do not believe is the case—our
    de  novo  review  of  the  record  satisfies  us  that  the  agency’s
    conclusions were not arbitrary.” Id.
    Under  the  arbitrary‐and‐capricious  standard  of  review,
    an agency’s decision must be upheld unless it
    has  relied  on  factors  which  Congress  had  not
    intended  it  to  consider,  entirely  failed  to  con‐
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                                13
    sider  an  important  aspect  of  the  problem,  of‐
    fered  an  explanation  for  its  decision  that  runs
    counter to the evidence before the agency, or is
    so implausible that it could not be ascribed to a
    difference in view or the product of agency ex‐
    pertise.
    Nat’l  Ass’n  of  Home  Builders  v.  Defenders  of  Wildlife,  551  U.S.
    644,  658  (2007)  (quoting  Motor  Vehicle  Mfrs.  Ass’n  v.  State
    Farm Mut. Auto. Ins. Co., 463 U.S. 29, 43 (1983)) (internal quo‐
    tation marks omitted).
    The district court concluded that the agencies’ decision to
    maintain a preference for dredging in the amended remedy
    was rationally related to the facts before them. In particular,
    the court noted that dredging represents a more permanent
    solution  because  it  actually  removes  PCBs  from  the  Site,
    while  capping  and  sand  covering  merely  contain  PCB‐
    contaminated sediment. Moreover, capping and sand cover‐
    ing  require  long‐term  monitoring  to  ensure  their  effective‐
    ness, and they are susceptible to failure during catastrophic
    events  like  floods.  Ultimately,  the  district  court  concluded
    that the agencies  acted rationally by adopting  “a  mild pref‐
    erence for the benefits of dredging and viewed  these  as be‐
    ing worth their added expense.” We agree.
    Most of the attacks Glatfelter levies against the agencies’
    remedy selection have to do with the 2003 all‐dredging rem‐
    edy, which of course has been abandoned. Glatfelter argues
    that the problems with that remedy also infect the amended
    remedy, because in 2007 the agencies failed to reconsider all
    of the alternatives they had considered in 2003, even though
    by 2007 they had obtained more accurate information on the
    14                                         Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    cost  and  effectiveness  of  the  various  remedial  approaches.
    More  specifically,  Glatfelter  contends  that  the  agencies
    should  have  reconsidered  an  all‐capping  remedy,  which
    would have been shown to be more cost‐effective.
    However,  as  the  government  points  out,  an  all‐capping
    remedy was never on the table. In the 2003 ROD, the agen‐
    cies explained that capping is limited by “Site‐specific condi‐
    tions  such  as  water  depth,  average  river  current,  river  cur‐
    rent  under  flood  conditions,  wave  energy,  ice  scour,  and
    boat  traffic.”  Thus,  the  agencies  never  considered  an  all‐
    capping alternative, as Glatfelter suggests. Instead, they con‐
    sidered  an  alternative  that  would  involve  “capping  to  the
    maximum  extent  practicable  with  dredging  in  areas  where
    capping  is  not  appropriate.”  Under  the  criteria  developed
    for the 2003 ROD, this would have resulted in capping only
    about 2.25 million cubic yards of contaminated sediment and
    dredging the rest of the contaminated sediment. In contrast,
    the 2007 ROD amendment called for capping (or sand cover‐
    ing) about 3.5 million cubic yards of contaminated sediment.
    In  other  words,  the  alternative  that  Glatfelter  contends
    the  agencies  should  have  reconsidered  in  2007  actually
    called  for  less  capping  and  more  dredging  than  the  remedy
    the  agencies  adopted.  There  is  no  indication  that  Glatfelter
    wanted the agencies to reconsider a more expensive remedy,
    so its argument makes little sense. Moreover, it was not arbi‐
    trary  or  capricious  for  the  agencies  to  refuse  to  consider  a
    pure capping remedy, because such a remedy was infeasible.
    As  a  result,  Glatfelter  has  failed  to  show  that  the  selected
    remedy should be overturned.
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                            15
    3. The 2010 Explanation of Significant Differences
    NCR argues that the selected remedy is not in accordance
    with  law  because  the  agencies  failed  to  amend  the  ROD
    when  their  cost  estimates  increased  dramatically  in  2010.
    The  district  court  rejected  this  argument,  holding  that  the
    agencies  complied  with  the  national  contingency  plan  in
    publishing  an  explanation  of  significant  differences  rather
    than amending the ROD in 2010.
    Sometimes  new  information  arises  during  the  remedial
    design or action phases of a CERCLA cleanup, and the rem‐
    edy  selected  in  the  ROD  must  be  altered.  Under  such  cir‐
    cumstances,  the  national  contingency  plan  gives  the  lead
    agency  two  options.  40  C.F.R.  § 300.435(c)(2).  If  “the  differ‐
    ences in the remedial or enforcement action … significantly
    change  but  do  not  fundamentally  alter  the  remedy  selected
    in  the  ROD  with  respect  to  scope,  performance,  or  cost,”
    then the lead agency may simply publish “an explanation of
    significant  differences.”  Id.  § 300.435(c)(2)(i).  However,  “if
    the differences in the remedial or enforcement action … fun‐
    damentally  alter  the  basic  features  of  the  selected  remedy
    with  respect  to  scope,  performance,  or  cost,”  then  the  lead
    agency  must  propose  an  amendment  to  the  ROD.  Id.
    § 300.435(c)(2)(ii).  Amending  the  ROD  is  a  more  cumber‐
    some process that involves receiving and responding to pub‐
    lic comments on the proposed changes. Id.
    The  explanation  of  significant  differences  that  EPA  and
    WDNR  published  in  2010  left  intact  the  remedial  approach
    outlined  in  the  2007  ROD  amendment  but  revised  the  cost
    estimates associated with that approach. Specifically, the to‐
    tal cost of the remedial action in OU2–OU5, which was orig‐
    inally estimated at about $432 million, was now expected to
    16                                         Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    be  about  $701  million,  an  increase  of  roughly  62  percent.
    NCR argues that such a drastic increase in cost “fundamen‐
    tally  alter[s]  the  basic  features  of  the  selected  remedy  with
    respect to ... cost” and that as a result, EPA and WDNR were
    required to propose an amendment to the ROD.
    In  the  2010  explanation  of  significant  differences,  EPA
    and  WDNR  explained  their  decision  to  forgo  another  ROD
    amendment as follows:
    As set forth in the EPA guidance document en‐
    titled,  “A  Guide  to  Developing  and  Documenting
    Cost Estimates During the Feasibility Study,” EPA
    540‐R‐00‐002 OSWER 9355.0‐75 (July 2000), the
    expected accuracy range of a cost estimate for a
    detailed  analysis  of  remedial  action  alterna‐
    tives is ‐30% to +50%. As the current estimated
    cost  of  the  OU  2  ‐  5  remedial  action  is  62%
    greater  than  the  original  estimate,  it  is  nearly
    within  EPA’s  expected  accuracy  range  for  the
    cost of a remedial action and represents a “sig‐
    nificant”  but  not  “fundamental”  change  from
    the 2007 ROD Amendment.
    As  NCR  points  out,  however,  the  guidance  document  cited
    by the agencies contemplates that a “detailed analysis of al‐
    ternatives” will be completed without the benefit of remedi‐
    al design work. This was the case with the 2003 ROD, which
    explicitly  cited  the  ‐30%  to  +50%  accuracy  range  for its  cost
    estimates.  But  the  2007  ROD  amendment  was  issued  after
    substantial remedial design work had been completed. Thus,
    we might expect its cost estimates to be more accurate.
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                           17
    In  fact,  EPA  also  thought  the  2007  ROD  amendment’s
    cost estimates would be more accurate. Its response to com‐
    ments  questioning  the  accuracy  of  those  estimates  included
    the following statement:
    The  cost  estimates  for  the  ROD  Amendment
    should be more reliable than the cost estimates
    in  the  2003  ROD  because  new  estimates  are
    based  on  substantially  more  engineering  anal‐
    ysis  and  a  much  larger  number  of  sediment
    samples  (i.e.,  10,000  sediment  samples  versus
    1,700  sediments  samples  prior  to  the  2003
    ROD).
    Thus,  EPA  represented  to  the  public  that  the  2007  ROD
    amendment  would  be  more  accurate  than  the  2003  ROD,
    which  identified  a  cost  uncertainty  range  of  ‐30%  to  +50%.
    We do not know how accurate the 2007 cost estimates were
    expected  to  be,  because  neither  the  2007  ROD  amendment
    nor the basis of design report on which it relied identified a
    range  of  uncertainty  for  total  project  costs.  However,  we
    would expect the range to be smaller than ‐30% to +50% but
    larger than ‐10% to +15%, which, according to the EPA guid‐
    ance  document  cited  by  the  agencies,  is  the  range  expected
    to be achieved after the remedial design process is complete.
    As  a  result,  we  reject  the  government’s  argument  that  a
    cost  increase  of  62  percent  is  only  marginally  outside  the
    range of uncertainty associated with the cost estimates in the
    2007  ROD  amendment.  But  even  so,  another  ROD  amend‐
    ment was not necessarily required. We must still determine
    whether “the differences in the remedial or enforcement ac‐
    tion  …  fundamentally  alter[ed]  the  basic  features  of  the  se‐
    18                                           Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    lected  remedy  with  respect  to  scope,  performance,  or  cost.”
    40 C.F.R. § 300.435(c)(2)(ii). This standard is ambiguous as it
    relates  to  the  change  at  issue,  i.e.,  an  increase  in  cost  unac‐
    companied  by  any  change  in  the  remedial  approach.  As  a
    result,  EPA’s  interpretation  of  the  regulation,  which  it
    promulgated, is relevant.
    Indeed,  an  agency’s  interpretation  of  its  own  regulation
    is  controlling  unless  it  is  “plainly  erroneous  or  inconsistent
    with  the  regulation,”  or  there  is  “reason  to  suspect  that  the
    interpretation  does  not  reflect  the  agency’s  fair  and  consid‐
    ered  judgment  on  the  matter  in  question.”  Auer  v.  Robbins,
    519  U.S.  452,  461–62  (1997)  (citation  and  internal  quotation
    marks omitted). “This might occur when the agency’s inter‐
    pretation conflicts with a prior interpretation, or when it ap‐
    pears that the interpretation is nothing more than a conven‐
    ient  litigating  position  or  a  post  hoc  rationalizatio[n]  ad‐
    vanced  by  an  agency  seeking  to  defend  past  agency  action
    against  attack.”  Christopher  v.  SmithKline  Beecham  Corp.,  132
    S.  Ct.  2156,  2166–67  (2012)  (citations  and  internal  quotation
    marks omitted).
    The  preamble  to  the  national  contingency  plan  makes
    EPA’s  position  clear:  “EPA  believes  that  the  appropriate
    threshold for amending a ROD is when a fundamentally dif‐
    ferent  approach  to  managing  hazardous  wastes  at  a  site  is
    proposed.”  55  Fed.  Reg.  8666,  8771  (March  8,  1990).  In  con‐
    trast, “[s]ignificant changes to a remedy are generally incre‐
    mental changes to a component of a remedy that do not fun‐
    damentally alter the overall remedial approach.” Id. at 8772.
    Moreover, EPA’s position is that a change in cost alone does
    not  fundamentally  alter  the  remedial  approach  and  thus
    does not require a ROD amendment. See id. (“Where [a] new
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                            19
    requirement would affect a basic feature of the remedy, such
    as  timing  or  cost,  but  not  fundamentally  alter  the  remedy
    specified  in  the  ROD  (i.e.,  change  the  selected  technology),
    the lead agency would need to issue an explanation of signif‐
    icant differences announcing the change.”).
    In  other  words,  EPA  takes  the  view  that  to  “fundamen‐
    tally alter the basic features of the selected remedy with re‐
    spect  to  …  cost”  is  to  choose  a  different  remedial  approach
    that costs more, not to stick with the same remedial approach
    but  decide  that  it  will  cost  more  than  previously  thought.
    Because  of  the  national  contingency  plan’s  emphasis  on
    “fundamentally  alter[ing]  the  basic  features  of  the  selected
    remedy,”  we  cannot  say  that  this  interpretation  is  “plainly
    erroneous  or  inconsistent  with  the  regulation.”  Auer,  519
    U.S. at 461 (internal quotation marks omitted).
    Moreover, EPA adopted this interpretation in an attempt
    “to  develop  an  administrative  process  which  balances  the
    public’s  continuing  need  for  information  about,  and  input
    into,  post‐ROD  remedial  action  decisions,  with  the  lead
    agency’s  need  to  move  forward  expeditiously  with  design
    and  implementation  of  the  remedy  after  fundamental  deci‐
    sions  have  been  made  in  the  ROD.”  55  Fed.  Reg.  at  8773.
    And  EPA’s  approach  seems  to  us  an  eminently  reasonable
    way to balance these competing interests. Thus, we have no
    “reason to suspect that the interpretation does not reflect the
    agency’s  fair  and  considered  judgment  on  the  matter  in
    question.” Auer, 519 U.S. at 462. Consequently, EPA’s inter‐
    pretation of its regulation is binding, and the agencies were
    not required to amend the ROD in 2010.
    Having disposed of each of Appellants’ arguments on the
    propriety  of  the  remedy,  we  will  affirm  the  district  court’s
    20                                         Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    entry  of  summary  judgment  in  favor  of  the  government  on
    that issue.
    B. GLATFELTER’S LIABILITY
    Next,  Glatfelter  challenges  the  district  court’s  entry  of
    summary  judgment  on  the  issue  of  its  liability  for  response
    costs  in  OU4,  where  remediation  work  is  ongoing.  Section
    107(a) of CERCLA imposes strict liability for response costs
    upon four classes of responsible parties. 42 U.S.C. § 9607(a).
    With  respect  to  Glatfelter,  the  relevant  class  is  any  former
    owner or operator of a facility at which hazardous substanc‐
    es were disposed of and “from which there is a release, or a
    threatened  release  which  causes  the  incurrence  of  response
    costs,  of  a  hazardous  substance.”  Id.  This  is  because  Glat‐
    felter is the corporate successor to Bergstrom Paper Compa‐
    ny,  which  formerly  operated  a  paper  recycling  mill  in
    Neenah,  Wisconsin,  and  discharged  PCB‐contaminated
    wastewater into Little Lake Butte des Morts.
    The question we must decide is whether the government
    established  Glatfelter’s  liability  for  response  costs  in  OU4,
    even though the Bergstrom Mill was located at the upstream
    end  of  OU1.  In  this  regard,  Glatfelter  argues  that  the  gov‐
    ernment  should  have  been  required  to  prove  that  PCB  dis‐
    charges from the Bergstrom Mill made their way into OU4 in
    sufficient  quantities  to  “cause[]  the  incurrence  of  response
    costs” there. The district court disagreed, holding that
    there need be no “nexus” between a given de‐
    fendant’s  release  and  a  specific  response  cost
    incurred—it  is  enough  that  (a)  the  defendant
    released  a  pollutant  and  (b)  response  costs
    were incurred to clean up “a” release. If the de‐
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                           21
    fendant truly  released a  minimal  amount, that
    speaks not to its own liability (for which there
    is no de minimis defense) but to whether that li‐
    ability is divisible.
    On appeal, Glatfelter argues that the district court improper‐
    ly relieved the government of its burden of proof on causa‐
    tion by instead requiring Glatfelter to disprove causation in
    relation to its divisibility defense.
    Section  107(a)  of  CERCLA  is  ambiguous  as  to  whether
    proof  of  a  causal  relationship  between  the  incurrence  of  re‐
    sponse costs and an actual (as opposed to threatened) release
    of  a  hazardous  substance  is  required  to  establish  liability.
    Again,  the  statute  imposes  liability  upon  those  responsible
    for a facility  “from which there  is a  release, or  a threatened
    release  which  causes  the  incurrence  of  response  costs,  of  a
    hazardous substance.” Id. § 9607(a).
    [T]he phrase “from which there is a release ...”
    omits  a  comma  after  “threatened  release”—
    suggesting that the clause is restrictive—while
    simultaneously  using  the  word  “which”—
    suggesting  that  the  clause  is  nonrestrictive.
    That is, the missing comma implies that a per‐
    son can be held liable for an actual release even
    when  that  release  does  not  “cause  the  incur‐
    rence  of  response  costs,”  while  the  word
    “which” suggests just the opposite.
    Asarco LLC v. Cemex, Inc., No. No. EP–12–CV–155–PRM, 2014
    WL 2112121, at *11 n.19 (W.D. Tex. Mar. 31, 2014). However,
    we  need  not  resolve  this  ambiguity  today,  because  even  if
    the government were required to establish a causal relation‐
    22                                            Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    ship between the incurrence of response costs and the actual
    release of PCBs from the Bergstrom Mill, it has satisfied that
    burden.
    Where Glatfelter’s argument goes astray is in its assump‐
    tion  that  the  government  must  prove  all  of  the  elements  of
    liability  in  relation  to  each  operable  unit  of  the  Site.  Such  a
    requirement  is  nowhere  to  be  found  in  the  statute.  Instead,
    once it is established that a party is responsible for a facility
    “from which there is a release, or a threatened release which
    causes the incurrence of response costs, of a hazardous sub‐
    stance,” that party “shall be liable for … all costs of removal
    or  remedial  action  incurred  by  the  United  States  Govern‐
    ment  or  a  State  or  an  Indian  tribe  not  inconsistent  with  the
    national contingency plan.” 42 U.S.C. § 9607(a).
    In  short,  even  assuming  that  a  release  for  which  the  de‐
    fendant  is  responsible  must  have  caused  the  incurrence  of
    response  costs,  nothing  in  the  statute  limits  the  defendant’s
    liability to the response costs its release caused. Instead, the
    defendant  is  liable  for  all  response  costs  “not  inconsistent
    with the national contingency plan.” Id. The national contin‐
    gency  plan  authorizes  removal  or  remedial  action  at  the
    “site,” 40  C.F.R. §§ 300.415, 300.435, and it  defines  “on‐site”
    to  mean  “the  areal  extent  of  contamination  and  all  suitable
    areas in very close proximity to the contamination necessary
    for  implementation  of  the  response  action,”  id.  § 300.5.
    Where, as here, releases from multiple facilities contaminate
    an interconnected environmental system like a river, the en‐
    tire system falls within this definition. Thus, in this case, the
    Site  was  properly  defined  to  include  the  entire  Lower  Fox
    River and Green Bay, and so long as PCBs released from the
    Bergstrom Mill caused the incurrence of some response costs
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                                23
    within the Site, Glatfelter may be held liable for all response
    costs within the Site.
    Glatfelter does not dispute that PCB discharges from the
    Bergstrom  Mill  caused  the  incurrence  of  response  costs  in
    Little  Lake  Butte  des  Morts,  which  is  within  the  Site.  Yet  it
    insists that its liability should not extend to OU4, where dis‐
    charges  from  the  Bergstrom  Mill  may  not  have  caused  the
    incurrence of response costs. In essence, Glatfelter wants us
    to  treat  OU4  as  a  separate  site  for  which  the  government
    must  establish  liability.  But  this  is  inconsistent  with  the  na‐
    tional contingency plan, which defines an operable unit as “a
    discrete  action  that  comprises  an  incremental  step  toward
    comprehensively  addressing  site  problems.”  Id.  To  put  it
    simply,  operable  units  are  not  separate  sites;  thus,  they  do
    not determine the extent of a party’s liability.
    Of  course,  an  operable  unit  “may  address  geographical
    portions  of  a  site,”  id.,  and  in  some  cases,  a  divisibility  de‐
    fense  may  prevail  based  upon  those  same  geographic  por‐
    tions. However, the burden to prove divisibility rests on the
    defendant. The government need not prove each party’s lia‐
    bility in relation to each geographic unit of a site the first in‐
    stance. It need only prove each party’s liability as to the site
    as a whole. In this case, the undisputed facts establish Glat‐
    felter’s  liability  as  to  the  Lower  Fox  River  and  Green  Bay
    Site.
    Glatfelter protests that holding it liable for response costs
    in  OU4 is  like  holding  it  liable for “the Sheboygan  River  or
    the  Hudson  River,  two  other,  unrelated,  sediment  PCB
    sites.” But of course, OU4 is not unrelated to OU1, nor is it a
    separate site; rather, OU1 and OU4 are part of the same site.
    Glatfelter cannot be held liable for cleanup in the Sheboygan
    24                                         Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    River or the Hudson River because EPA could not define the
    Site to include those rivers, which are not part of “the areal
    extent  of  contamination  and  all  suitable  areas  in  very  close
    proximity  to  the  contamination  necessary  for  implementa‐
    tion  of the  response  action.” Id. However, as Glatfelter con‐
    cedes,  EPA  properly  defined  the  Site  to  include  the  entire
    Lower Fox River. Therefore, Glatfelter may be held liable for
    cleanup  costs  there,  and  the  district  court  properly  granted
    summary judgment to the government on the issue of Glat‐
    felter’s liability.
    III.    TRIAL RULINGS
    In  December  2012,  the  district  court  held  an  eleven‐day
    bench trial on the government’s claim to enforce EPA’s 2007
    cleanup order. The trial focused on the defendants’ divisibil‐
    ity defenses  as  to  OU4,  the  only  operable  unit where active
    remediation  work  is  ongoing.  Ultimately,  the  district  court
    rejected  the  defendants’  divisibility  defenses  and  entered  a
    declaratory  judgment  and  permanent  injunction  requiring
    the defendants to comply with EPA’s order. On appeal, NCR
    and  Glatfelter  argue  that  the  district  court  wrongly  rejected
    their  divisibility  defenses  and  that,  even  apart  from  those
    defenses, injunctive relief was improper. “Because the issues
    before this Court were adjudicated pursuant to a full bench
    trial, we review the district court’s conclusions of law de novo
    and its findings of fact for clear error.” Carpet Serv. Int’l, Inc.
    v. Chi. Reg’l Council of Carpenters, 698 F.3d 394, 397 (7th Cir.
    2012), cert. denied, 133 S. Ct. 1856 (2013).
    A. DIVISIBILITY
    NCR and Glatfelter each presented a divisibility defense
    at trial, but the theories were quite different. NCR conceded
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                                25
    that  it  contributed  to  the  contamination  in  OU4  but  argued
    that  the  harm  was  capable  of  apportionment.  Glatfelter,  on
    the  other  hand,  maintained  that  it  did  not  cause  any  of  the
    contamination in OU4 and that it should therefore not be li‐
    able  for  any  of  the  cleanup  costs  in  OU4.  We  address  each
    argument in turn.
    1. NCR
    In  NCR’s  prior  appeal,  we  affirmed  the  district  court’s
    entry of a preliminary injunction because, at that stage, NCR
    had failed to show that the harm was capable of apportion‐
    ment.  In  doing  so,  we  relied  on  the  principle  that  courts
    should not apportion responsibility for a single harm among
    multiple  sufficient  causes.  United  States  v.  NCR  Corp.,  688
    F.3d  at  839.  In  applying  this  principle,  we  agreed  with  the
    Ninth  Circuit  that  the  harm  in  CERCLA  cases  is  properly
    characterized  as  the  “contamination  traceable  to  each  de‐
    fendant.” Id. at 841 (quoting United States v. Burlington N. &
    Santa  Fe  Ry.  Co.,  520  F.3d  918,  939  (9th  Cir.  2008))  (internal
    quotation  marks  omitted).  We  further  noted  that  while
    “cleanup costs, on their own, are not exactly equal to harm,”
    United States v. NCR Corp., 688 F.3d at 840, they “may some‐
    times be a relevant factor for courts to use to determine the
    level of contamination, and thus the level of harm, caused by
    each polluter,” id. at 841.
    The sparse record before us in the prior appeal indicated
    that  the  contamination  (and  consequently  the  harm)  in  the
    Lower  Fox  River  was  binary  in  nature:  PCB  concentrations
    above 1.0 ppm were harmful, but PCB concentrations below
    1.0  ppm  were  not.  See  id.  at  839  (“EPA  has  set  a  maximum
    safety  threshold  of  1.0  ppm  of  PCB.  Anything  above  that
    amount  is  dangerous  to  human  life  and  requires  remedia‐
    26                                             Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    tion.”);  id.  at  841  (“[C]ontamination  occurs  whenever  PCBs
    pass  a  threshold  level  (thereby  triggering  remedial  require‐
    ments).”). Because NCR failed to refute the proposition that
    its discharges were sufficient by themselves to cause the con‐
    tamination in OU4 (i.e, to cause PCB concentrations in OU4
    to  surpass  the  1.0  ppm  threshold),  we  agreed  with  the  dis‐
    trict court that the harm was not capable of apportionment.
    Id. at 839.
    After  the  case  was  tried,  the  district  court  continued  to
    treat the harm as binary, but the evidence presented at trial
    shows  that  this  was  an  oversimplification.  The  1.0  ppm  re‐
    medial  action  level  is  not  quite  the  line  of  demarcation  it
    previously  appeared  to  be.  Indeed,  it  is  not  even  EPA’s  re‐
    medial  goal.  Instead,  EPA  seeks  to  achieve  a  surface‐
    weighted  average  concentration  (SWAC)  of  0.25  ppm
    throughout  OU4,4  and  it  has  determined  that  this  can  be
    achieved by undertaking some form of remediation wherev‐
    er PCB concentrations exceed 1.0 ppm. Thus, sediment with
    a  PCB  concentration  of  0.99  ppm  will  be  left  alone,  not  be‐
    cause  it  is  uncontaminated,  but  because  it  is  insufficiently
    contaminated  to  push  the  SWAC  for  the  operable  unit  as  a
    whole above 0.25 ppm, at least after other areas with higher
    concentrations have undergone remediation.
    EPA  has  identified  SWAC  as  the  relevant  metric  for  re‐
    medial  purposes  because  SWAC  drives  the  ultimate  harm
    with which EPA is concerned, i.e., the harm to human health
    and the environment. A particular SWAC leads to a particu‐
    lar  concentration  of  PCBs  in  fish  tissue,  which  presents  a
    4  Surface‐weighted  average  concentration  measures  the  average  concen‐
    tration of PCBs in the top 10 centimeters of sediment over the surface area
    of an entire operable unit.
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                           27
    particular risk that humans or piscivorous animals will con‐
    tract  a  disease  or  experience  other  adverse  health  effects.
    And  because  SWAC  drives  the  ultimate  harm,  it  is  also  the
    appropriate  measure  of  contamination  for  our  purpose,  i.e.,
    determining whether the harm is divisible.
    But  even  EPA’s  target  SWAC  of  0.25  ppm  does  not
    amount  to  a  boundary  between  harmfulness  and  geniality.
    EPA’s “sediment quality thresholds,” which identify SWAC
    levels  that  pose  acceptable  risks,  are  typically  lower  than
    0.25  ppm.  Consequently,  those  thresholds  will  not  be
    achieved  through  active  remediation  efforts.  Instead,  they
    will  be  achieved  through  a  process  of  natural  recovery  that
    will  take  many  years  after  the  active  remediation  work  is
    complete. For example, EPA estimates that 20 years of natu‐
    ral  recovery  will  be  required  to  achieve  acceptable  noncan‐
    cerous health risks to recreational anglers from walleye con‐
    sumption.  The  corresponding  time  required  to  achieve  an
    acceptable  cancer  risk  is  estimated  at  45  years.  And  even
    then,  some  risk  of  harm  will  remain.  EPA  estimates  that
    more than  100 years of natural  recovery will  be  required to
    achieve  PCB  concentrations  at  which  no  adverse  health  ef‐
    fects have been observed.
    As  a  result,  the  harm  resulting  from  PCB  contamination
    in  the  Lower  Fox  River  cannot  be  characterized  as  binary.
    PCB concentrations below the 1.0 ppm remedial action level
    and  even  the  0.25  ppm  target  SWAC  still  pose  a  threat  to
    human health and the environment. Even in areas where no
    remediation is required, higher  PCB concentrations  contrib‐
    ute more to the risk of harm and require a longer period of
    natural recovery to achieve an acceptable risk. Moreover, not
    all  concentrations  above  EPA’s  remedial  thresholds  are
    28                                         Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    equally  harmful;  the  risk  of  harm  increases  with  concentra‐
    tion even at high levels.
    The  continuous  (as  opposed  to  binary)  nature  of  PCB
    contamination in the Lower Fox River leads us to reexamine
    EPA’s  remediation  rules  to  determine  whether  remediation
    costs  are  still  a  useful  approximation  of  the  contamination
    caused by each party. As with the contamination, the district
    court  thought  that  remediation  costs  resembled  an  on/off
    switch:  sediment  with  PCB  concentrations  below  1.0  ppm
    would  impose  no  remediation  costs,  while  sediment  with
    PCB  concentrations  above  1.0  ppm  would  always  impose
    about the same remediation costs. We think the district court
    got  this  wrong  as  well.  In  fact,  remediation  costs  increase
    with the degree of contamination above 1.0 ppm. As a result,
    remediation costs are still a useful approximation of the de‐
    gree of contamination caused by each party.
    The default remedial approach is dredging, but if certain
    criteria  are  met,  an  alternative  approach  such  as  capping
    (with  various  cap  thicknesses)  or  sand  covering  may  be
    used. Dredging is the most expensive approach, sand cover‐
    ing is the cheapest, and capping lies somewhere in between
    (with  thicker  caps  being  more  costly).  Location‐specific  de‐
    sign  requirements  do  come  into  play;  for  example,  a  cap
    cannot be used if the required depth of the navigation chan‐
    nel  cannot  be  maintained.  But  all  else  being  equal,  higher
    PCB concentrations nearer the surface are more likely to re‐
    quire dredging, while lower concentrations at greater depths
    are more likely to be eligible for capping or even sand cover‐
    ing.  Thus,  the  cost  of  the  remedial  approach  in  a  particular
    area is positively correlated with the level of contamination
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                             29
    near the surface of that area, which contributes to the opera‐
    ble unit’s SWAC, and consequently, the harm.
    In  sum,  neither  the  PCB  contamination  in  OU4  nor  the
    associated remediation costs are binary in nature. However,
    remediation costs are still a useful approximation of the de‐
    gree  of  contamination,  because  both  remediation  costs  and
    the relevant measure of contamination (SWAC) are positive‐
    ly  correlated  with  the  concentration  of  PCBs  near  the  sur‐
    face, even for concentrations that exceed the remedial action
    level  of  1.0  ppm.  As  a  result,  we  think  the  harm  would  be
    theoretically  capable  of  apportionment  if  NCR  could  show
    the  extent  to  which  it  contributed  to  PCB  concentrations  in
    OU4. And if NCR cleared that hurdle, we think a reasonable
    basis  for  apportionment  could  be  found  in  the  remediation
    costs necessitated by each party.
    Two  of  NCR’s  experts,  Dr. John  Connolly  and  Philip  Si‐
    mon, estimated the percentages of PCB mass attributable to
    each  party  in  OU4.  A  third  expert,  John  Butler,  took  these
    mass percentages and multiplied them by the actual concen‐
    trations of PCBs in OU4, which he obtained from a database
    of core samples, to determine the concentrations of PCBs at‐
    tributable  to  each  party.  Butler  then  used  these  concentra‐
    tions to calculate the remediation costs caused by each party
    using EPA’s remediation rules.
    The  district  court  thoroughly  critiqued  the  mass‐
    percentage  estimates  provided  by  Simon  and  Dr. Connolly,
    and we agree that those estimates likely understated NCR’s
    contribution  to  the  PCBs  in  OU4.  However,  Butler  also  ran
    his analysis using the higher estimates provided by Georgia‐
    Pacific’s  expert,  Dr. John  Wolfe.  The  district  court  failed  to
    explain  why  Dr. Wolfe’s  mass‐percentage  estimates  were
    30                                           Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    unreliable.  Moreover,  apart  from  its  assumption  that  the
    PCB  contamination  in  the  Lower  Fox  River  is  binary  in  na‐
    ture, the district court levied no criticism at Butler’s applica‐
    tion of the mass‐percentage estimates he used. There may be
    reasons  to  find  that  Dr. Wolfe’s  mass‐percentage  estimates
    are unreliable, and there may be reasons to find that Butler’s
    use of those estimates was unsound, but we will not under‐
    take such factfinding in the first instance. Therefore, we will
    reverse the district court’s decision on NCR’s divisibility de‐
    fense and remand for further proceedings.
    2. Glatfelter
    Although  PCB  discharges  from  the  Bergstrom  Mill  un‐
    disputedly made their way into OU4, Glatfelter has made no
    attempt to quantify what percentage of the contamination in
    OU4  it  may  have  caused.  Instead,  even  in  relation  to  its  di‐
    visibility defense, Glatfelter insists that it caused none of the
    contamination  in  OU4.  Because  the  burden  to  prove  divisi‐
    bility  rests  on  the  defendant,  Glatfelter  is  playing  an  all‐or‐
    nothing game, and we agree with the district court that it has
    lost.
    Glatfelter’s  theory  of  divisibility  relied  almost  entirely
    upon the expert opinion of Dr. Victor Magar. As part of his
    analysis,  Dr. Magar  estimated  that  only  14,000  kg  were  dis‐
    charged  into  the  river  from  the  Bergstrom  Mill.  In  contrast,
    government estimates ranged from 128,000 to 188,000 kg. To
    reach his much lower estimate, Dr. Magar first measured the
    mass  of  the  sludge  in  the  mill’s  adjacent  landfill,  as  well  as
    the PCB concentrations in that sludge. He then used compa‐
    ny records to establish the efficiency with which solids were
    removed from Bergstrom’s wastewater and deposited in the
    landfill,  which  allowed  him  to  estimate  the  mass  of  solids
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                            31
    that  remained  in  Bergstrom’s  wastewater  and  were  dis‐
    charged  into  the  river.  Then,  assuming  that  the  discharged
    solids had the same concentration of PCBs as the solids de‐
    posited  in  the  landfill,  he  calculated  the  mass  of  PCBs  dis‐
    charged into the river.
    Relying on other experts, the district court soundly criti‐
    cized Dr. Magar’s PCB mass estimate for the Bergstrom Mill.
    As the court noted, the clarifier used to remove solids from
    Bergstrom’s wastewater would have allowed larger solids to
    settle  out  and  be  removed  while  leaving  smaller  particles
    suspended in the wastewater. Because PCBs adsorb (attach)
    to  the  surface  of  solids,  and  because  smaller  particles  have
    higher surface‐to‐mass ratios, PCB concentrations in masses
    of smaller particles tend to be higher. Thus, Dr. Magar’s as‐
    sumption that the PCB concentrations in Bergstrom’s landfill
    were  equal  to  the  concentrations  in  the  solids  it  discharged
    into  the  River  was  unsound.  The  district  court’s  finding  on
    this  point  was  not  clearly  erroneous.  Therefore,  we  accept
    the fact that Dr. Magar greatly understated the mass of PCBs
    discharged  into  river  by  Bergstrom,  for  which  Glatfelter  is
    now responsible.
    Next,  Dr. Magar  opined  that  PCBs  from  the  Bergstrom
    Mill  would  not  have  reached  OU4  in  concentrations  above
    the 1.0 ppm threshold because (1) PCBs that deposited in the
    downstream part of OU1 generally did so in concentrations
    below 1.0 ppm, (2) the downstream part of OU1 was similar
    to  OU4  in  terms  of  its  depositional  properties,  and  (3) PCB
    concentrations  decline  as  contaminated  sediment  moves
    downstream  and  mixes  with  clean  sediment.  Thus,
    Dr. Magar  thought  that  PCBs  from  the  Bergstrom  Mill
    32                                          Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    would  have  been  diluted  to  concentrations  far  below  1.0
    ppm by the time they reached OU4.
    However, the district court soundly criticized this aspect
    of Dr. Magar’s opinion as well. Relying on other experts, the
    court  found  that  lower  OU1  was  not  nearly  as  depositional
    as  Dr. Magar  claimed.  Thus,  in  the  district  court’s  words,
    “high‐concentration PCB deposits were absent in lower OU1
    not because PCB concentrations had already petered out, but
    because  the  PCBs  simply  were  not  permanently  depositing
    in  that  part  of  the  river.”  This  finding  was  not  clearly  erro‐
    neous.  Thus,  we  accept  the  fact  that  Dr. Magar  greatly  un‐
    derestimated  the  concentrations  at  which  PCBs  from  the
    Bergstrom Mill would have entered OU4.
    Consequently, Glatfelter failed to prove that it was not a
    sufficient cause of at least some of the contamination in OU4,
    and this alone is enough for us to affirm the district  court’s
    decision on its divisibility defense. But the district court did
    not  stop  there.  The  court  also  found  that  even  if  Glatfelter
    had proved that it was not a sufficient cause of contamination
    in OU4, it failed to prove that it was not a necessary cause of
    such contamination. Glatfelter argues that it could not possi‐
    bly have been a necessary but insufficient cause of contami‐
    nation  in  OU4  and  that  the  district  court  only  reached  this
    conclusion  because  it  failed  to  grasp  how  PCB  concentra‐
    tions are calculated. We disagree.
    Dr. Magar  opined  that  if  PCBs  from  the  Bergstrom  Mill
    made their way into OU4 in concentrations less than the re‐
    medial  action  level  of  1.0  ppm,  they  could  not  have  been  a
    necessary cause of the cleanup in OU4 because, as he put it,
    “This is not an additive process. This would be an averaging
    process.”
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                           33
    For example, if 30 mg PCBs in 1 kg of suspend‐
    ed  solids  (30  mg/kg  PCBs)  were  mixed  with  1
    mg PCBs in 1 kg of suspended solids (1 mg/kg
    PCBs). The resulting mixture would contain 31
    mg PCBs and 2 kg of suspended soils. The mix‐
    ture  concentration,  which  is  equal  to  the  mass
    of  PCBs  divided  by  the  mass  of  suspended
    soils, would be equal to 31 mg PCB/ 2 kg sus‐
    pended  soils  or  15.5  mg/kg.  Thus,  the  concen‐
    tration  is  the  weighted  average  of  the  two
    sources.
    Expert  Report  of  Victor  Magar,  PhD,  PE,  at  18‐19,  Sep.  28,
    2012.  In  Dr. Magar’s  opinion,  this  averaging  process  means
    that  PCBs  entering  OU4  at  a  concentration  below  1.0  ppm
    and mixing with other PCB‐contaminated solids could never
    push the combined PCB concentration above 1.0 ppm.
    We  have  no  qualms  with  the  general  proposition  that
    when  two  masses  of  PCB‐contaminated  solids  mix,  their
    combined  concentration  is  the  mass‐weighted  average  of
    their  separate  concentrations.  It  does  not  follow,  however,
    that  removing  the  PCBs  that  came  in  at  a  lower  concentra‐
    tion increases the average concentration. This is because the
    solids  to  which  that  lower  concentration  of  PCBs  would
    have attached still join the mix, only now they are PCB‐free,
    resulting in a lower average concentration. Dr. Magar’s mis‐
    take  was  ignoring  the  clean  solids  that  would  remain  after
    removing the lower concentration of PCBs.
    Perhaps this is best illustrated through an example. In his
    expert  report,  Dr. Magar  expressed  the  averaging  concept
    34                                         Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    through  the  following  formula,  where  C  is  PCB  concentra‐
    tion in mg/kg and TS is the total solid mass in kg:
    Let us suppose that Party 1 discharges enough PCBs to cre‐
    ate a concentration of 1.5 ppm (mg/kg) in 1.0 kg of sediment,
    and  Party  2  discharges  enough  PCBs  to  create  a  concentra‐
    tion  of  0.5  ppm  (mg/kg)  in  1.0  kg  of  sediment.  When  these
    two masses combine, Dr. Magar’s formula yields the follow‐
    ing concentration:
    1.5   1.0     0.5   1.0
    1.0
    1.0   1.0
    Thus, there are just enough PCBs to require remedial action.
    Now, let us assume that Party 2 discharged no PCBs, but the
    sediment to which Party 2’s PCBs would have attached still
    combines  with  the  sediment  to  which  Party  1’s  PCBs  have
    attached. Dr. Magar’s formula then yields the following con‐
    centration:
    1.5   1.0     0.0   1.0
    0.75
    1.0   1.0
    Thus, remediation is required if Party 2’s PCBs are included,
    but remediation is not required if Party 2’s PCBs are exclud‐
    ed, even though Party 2’s PCBs entered the mix at a concen‐
    tration below the 1.0 ppm remedial action level. This goes to
    show  that  Dr. Magar’s  conclusion  that  it  is  impossible  to
    have necessary but insufficient causes does not follow from
    the principle on which he relied, i.e., that concentrations av‐
    erage rather than add.
    In sum, Glatfelter failed to prove that the PCB discharges
    for which it is responsible were not a sufficient, or at least a
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                              35
    necessary,  cause  of  at  least  some  of  the  contamination  in
    OU4.  Therefore,  the  district  court  correctly  ruled  against
    Glatfelter on its all‐or‐nothing divisibility defense.
    B. INJUNCTIVE RELIEF
    Finally, NCR and Glatfelter attack the district court’s de‐
    cision to enter a permanent injunction. We are persuaded by
    Glatfelter’s  argument  that  permanent  injunctive  relief  is  an
    inappropriate mechanism to enforce an administrative order
    under  § 106(b)  of  CERCLA,  42  U.S.C.  § 9606(b).  Therefore,
    we vacate the permanent injunction.
    In United States v. Ottati & Goss, Inc., 900 F.2d 429, 433 (1st
    Cir.  1990),  then‐Judge  Breyer  explained  that  there  are  four
    statutory  paths  EPA  might  pursue  to  achieve  a  CERCLA
    cleanup.  Two  of  those  paths  warrant  discussion  here,  and
    both arise under § 106 of CERCLA, 42 U.S.C. § 9606. The first
    is  found  in  the  first  sentence  of  § 106(a),  which  provides  as
    follows:
    [W]hen [EPA] determines that there may be an
    imminent and substantial endangerment to the
    public  health  or  welfare  or  the  environment
    because of an actual or threatened release of a
    hazardous  substance  from  a  facility,  [it]  may
    require  the  Attorney  General  of  the  United
    States to secure such relief as may be necessary
    to abate such danger or threat, and the district
    court  of  the  United  States  in  the  district  in
    which  the  threat  occurs  shall  have  jurisdiction
    to  grant  such  relief  as  the  public  interest  and
    the equities of the case may require.
    36                                         Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    42 U.S.C. § 9606(a). This provision allows EPA to seek an in‐
    junction requiring PRPs to take remedial action in “an emer‐
    gency  situation,  where  the  agency  has  not  yet  had  time  to
    compile  a  thorough  record  and  to  issue  an”  administrative
    order. Ottati & Goss, 900 F.2d at 433. And it explicitly makes
    relevant  “the  public  interest  and  the  equities,”  which  indi‐
    cates that the traditional elements of injunctive relief must be
    established.  See  Old  Republic  Ins.  Co.  v.  Emp’rs  Reinsurance
    Corp., 144 F.3d 1077, 1081 (7th Cir. 1998) (listing the elements
    that  must  be  proved  to  obtain  permanent  injunctive  relief,
    which include considerations of equity and the public inter‐
    est).
    In  less  urgent  situations,  EPA  may  proceed  under  the
    second  sentence  of  § 106(a),  which  allows  it  to  follow  the
    necessary administrative procedures and issue “such orders
    as may be necessary to protect public health and welfare and
    the environment.” 42 U.S.C. § 9606(a). Then, if the PRPs fail
    to comply with such an order, the government may bring an
    action under § 106(b)(1), which provides as follows:
    Any  person  who,  without  sufficient  cause,
    willfully  violates,  or  fails  or  refuses  to  comply
    with,  any  order  of  [EPA]  under  subsection  (a)
    of this section may, in an action brought in the
    appropriate  United  States  district  court  to  en‐
    force  such  order,  be  fined  not  more  than
    $25,000  for  each  day  in  which  such  violation
    occurs or such failure to comply continues.
    Id. § 9606(b)(1). In such an action, the court may review the
    selected remedy. Id. § 9613(h)(2). However, its review is lim‐
    ited  to  the  administrative  record,  and  EPA’s  decision  must
    Nos. 13‐2436 & 13‐2441                                                          37
    be  upheld  unless  it  “was  arbitrary  and  capricious  or  other‐
    wise not in accordance with law.” Id. § 9613(j). Thus, unlike
    an action under the first sentence of § 106(a), equitable con‐
    siderations play no part in an action to enforce an adminis‐
    trative order under § 106(b). Instead, “[w]hen the EPA asks a
    court  ...  to  enforce  a  lawful  (nonarbitrary)  EPA  order,  the
    court must enforce it.” Ottati & Goss, 900 F.2d at 434.
    As  a  result,  if  courts  were  to  undertake  the  traditional
    analysis  for  injunctive  relief  in  deciding  whether  to  enforce
    an  EPA  order,  they  would  inject  equitable  considerations
    where  they  do  not  belong.  Moreover,  as  Glatfelter  points
    out,  the  entry  of  an  injunction  that  simply  orders  PRPs  to
    comply  with  a  complex  cleanup  order  issued  by  EPA  may
    run  afoul  of  Federal  Rule  of  Civil  Procedure  65(d)(1)(C),
    which requires that every injunction “describe in reasonable
    detail—and not by referring to the complaint or other docu‐
    ment—the  act  or  acts  restrained  or  required.”  Accordingly,
    permanent  injunctive  relief  is  incongruous  with  the  nature
    and purpose of an action to enforce an administrative clean‐
    up order under CERCLA § 106(b).5
    Further,  permanent  injunctive  relief  is  unnecessary  as  a
    means  of  enforcing  an  administrative  cleanup  order,  as  the
    statute already provides for civil penalties of $25,000 per day
    that a PRP fails to comply with such an order “without suffi‐
    cient cause.” Nothing we have said prevents the government
    from seeking declaratory relief to establish that a PRP lacks
    5 In contrast, preliminary injunctive relief may be appropriate in an action
    to  enforce  an  EPA  cleanup  order,  as  it was  in  this case.  Equitable princi‐
    ples  are  an  appropriate  consideration  when  deciding  whether  to  require
    PRPs to undertake remedial action pending review of an EPA cleanup or‐
    der.
    38                                          Nos. 13‐2436 & 13‐2441
    sufficient cause for noncompliance, such as the arbitrariness
    of  the  selected  remedy  or  a  defense  to  liability.  And  if  the
    government  obtains  such  declaratory  relief,  the  PRP’s  obli‐
    gation to comply with the administrative order or face civil
    penalties  will  be established. In such circumstances, adding
    an injunction to the mix does little more than enjoin the de‐
    fendant  to  obey  the  law,  a  practice  we  have  criticized.  See,
    e.g.,  EEOC  v.  AutoZone,  Inc.,  707  F.3d  824,  841–42  (7th  Cir.
    2013).  For  all  of  these  reasons,  we  hold  that  the  permanent
    injunction  entered  by  the  district  court  in  this  case  was  im‐
    proper and must be vacated.
    IV.     CONCLUSION
    The  district  court’s  summary  judgment  rulings  on  the
    propriety  of  the  remedy  and  Glatfelter’s  liability  are
    AFFIRMED.  The  permanent  injunction  entered  by  the  district
    court  is  VACATED.  The  declaratory  judgment  entered  by  the
    district court is  AFFIRMED as to Glatfelter, but  VACATED as to
    NCR,  and  Case  No.  13‐2441  is  REMANDED  for  the  district
    court  to  reconsider  NCR’s  divisibility  defense  consistent
    with this opinion. Circuit Rule 36 shall not apply on remand.