Underground II, Inc., D/B/A The Boiler Room v. The City of Knoxville ( 1998 )

I N T H E C O U R T O F A P P E A L S A T K N O X V I L L E FILED February 4, 1998 Cecil Crowson, Jr. U N D E R G R O U N D I I , I N C . , d / b / a ) K N O X C H A N C E R Y Appellate C ourt Clerk T H E B O I L E R R O O M ) C . A . N O . 0 3 A 0 1 - 9 7 0 9 - C H - 0 0 4 2 5 ) P l a i n t i f f - A p p e l l a n t ) ) ) ) ) ) v s . ) H O N . S H A R O N B E L L ) C H A N C E L L O R ) ) ) ) ) T H E C I T Y O F K N O X V I L L E , ) R E V E R S E D A N D R E M A N D E D T E N N E S S E E ; V I C T O R A S H E , M A Y O R ) O F K N O X V I L L E ; P H I L I P K E I T H , ) C H I E F O F K N O X V I L L E P O L I C E ) D E P A R T M E N T ; L A R R Y C O X ; I V A N ) H A R M O N ; C A R L E E N M A L O N E ; N I C K ) P A U L I S ; W I L L I A M P O W E L L ; J A C K C . ) S H A R P ; E D S H O U S E ; J E A N T E A G U E ; ) A N D G A R Y U N D E R W O O D , I N T H E I R ) O F F I C I A L C A P A C I T I E S , ) ) D e f e n d a n t s - A p p e l l e e s ) J E R O L D L . B E C K E R & S A M U E L W . B R O W N , L o c k r i d g e , B e c k e r & V a l o n e , P . C . , K n o x v i l l e , f o r a p p e l l a n t . T H O M A S V A R L A N , K n o x v i l l e C i t y L a w D i r e c t o r , C H A R L E S S W A N S O N a n d W I L L I A M A . M Y N A T T , J R . , K n o x v i l l e f o r a p p e l l e e s . O P I N I O N M c M u r r a y , J . I n t h i s a c t i o n t h e p l a i n t i f f - a p p e l l a n t ( p l a i n t i f f ) c h a l l e n g e s t h e v a l i d i t y o f a n o r d i n a n c e o f t h e C i t y o f K n o x v i l l e w h i c h p r o h i b i t s t h e p r a c t i c e o f " b r o w n b a g g i n g " ( b r i n g i n g y o u r o w n a l c o h o l i c b e v e r a g e ) i n t o r e s t a u r a n t s , c l u b s a n d b u s i n e s s e s b e t w e e n t h e h o u r s o f 1 : 0 0 a . m . a n d 6 : 0 0 a . m . M o n d a y t h r o u g h S a t u r d a y a n d 1 : 0 0 a . m . t o 1 2 : 0 0 p . m . o n S u n d a y s . I t f u r t h e r m a k e s i t u n l a w f u l f o r b u s i n e s s e s o f a n y k i n d t o p e r m i t o r a l l o w a n y c u s t o m e r t o " b r i n g i n , c a r r y , p o s s e s s , o r c o n s u m e b e e r o r a l c o h o l i c b e v e r a g e s " d u r i n g s p e c i f i e d t i m e s a s s e t o u t a b o v e . T h e p r o p r i e t o r s o f t h e d e s i g n a t e d p l a c e s a r e a l s o p r o h i b i t e d f r o m s e l l i n g a n y n o n - i n t o x i - c a t i n g b e v e r a g e s t o b e m i x e d w i t h a n d / o r c o n s u m e d w i t h a l c o h o l i c b e v e r a g e s b e t w e e n t h e d e s i g n a t e d t i m e s . T h e t r i a l c o u r t u p h e l d t h e v a l i d i t y o f t h e o r d i n a n c e . W e r e v e r s e t h e t r i a l c o u r t . T h e o r d i n a n c e i n q u e s t i o n i s f o u n d i n S e c t i o n 4 . 2 o f t h e K n o x v i l l e C i t y C o d e w h i c h p r o v i d e s i n p e r t i n e n t p a r t a s f o l l o w s : S E C T I O N 1 : T h a t S e c t i o n 4 . 2 b e e n a c t e d t o t h e C i t y C o d e o f t h e C i t y o f K n o x v i l l e t o r e a d a s f o l l o w s : S e c t i o n 4 . 2 : T h i s s e c t i o n s h a l l m a k e t h e u n r e g u l a t e d p o s s e s s i o n a n d c o n s u m p t i o n o f b e e r a n d 2 a l c o h o l i c b e v e r a g e s i n r e s t a u r a n t s , c l u b s a n d b u s i n e s s e s b e t w e e n t h e h o u r s o f 1 : 0 0 a . m . a n d 6 : 0 0 a . m . M o n d a y T h r o u g h S a t u r d a y a n d 1 : 0 0 a . m . t o 1 2 : 0 0 p . m . o n S u n d a y s u n l a w f u l . ( a ) I t i s u n l a w f u l f o r a n y r e s t a u r a n t , c l u b o r a n y o t h e r b u s i n e s s o f a n y k i n d t o p e r m i t o r a l l o w a n y c u s t o m e r s , p a t r o n s o r i n v i t e e s t o b r i n g i n , p o s s e s s , o r c o n s u m e b e e r o r a l c o h o l i c b e v e r a g e s i n s i d e o r o n t h e p r e m i s e s b e t w e e n t h e h o u r s o f 1 : 0 0 a . m . a n d 6 : 0 0 a . m . M o n d a y T h r o u g h S a t u r d a y a n d 1 : 0 0 a . m . t o 1 2 : 0 0 p . m . o n S u n d a y s w h i c h w e r e n o t s o l d b y t h e r e s t a u r a n t , c l u b o r b u s i n e s s a s s e t f o r t h i n s u b s e c t i o n ( c ) . ( b ) I t i s u n l a w f u l f o r a n y r e s t a u r a n t , c l u b o r a n y o t h e r b u s i n e s s t o s e l l a n y n o n - i n t o x i - c a t i n g b e v e r a g e s t o b e m i x e d w i t h a n d / o r c o n s u m e d w i t h a l c o h o l b e v e r a g e s b e t w e e n t h e h o u r s o f 1 : 0 0 a . m . a n d 6 : 0 0 a . m . M o n d a y T h r o u g h S a t u r d a y a n d 1 : 0 0 a . m . t o 1 2 : 0 0 p . m . o n S u n d a y s w h i c h w e r e n o t s o l d b y t h e r e s t a u r a n t , c l u b o r b u s i n e s s a s s e t f o r t h i n s u b s e c t i o n ( c ) . ( c ) T h i s s e c t i o n d o e s n o t p r o h i b i t a n y b u s i n e s s w h i c h p o s s e s s e s a v a l i d b e e r p e r m i t o r a l c o h o l i c b e v e r a g e l i c e n s e f r o m s e l l i n g s u c h b e v e r a g e s t o i t s c o n s u m e r s d u r i n g s u c h h o u r s a u t h o r i z e d b y t h e l a w s o f t h e S t a t e o f T e n n e s s e e a n d o r d i n a n c e s o f t h e C i t y o f K n o x v i l l e . * * * T h e p l a i n t i f f s t a t e s i t s i s s u e s a s f o l l o w s : 1 . T h e T r i a l C o u r t e r r e d i n r u l i n g t h a t C i t y o f K n o x v i l l e h a d t h e i n h e r e n t p o w e r t o e n a c t t h e K n o x v i l l e " A n t i - B r o w n B a g g i n g " o r d i n a n c e , a s t h e S t a t e o f T e n n e s s e e h a s e n t i r e l y p r e e m p t e d t h e p o w e r t o r e g u l a t e a l c o h o l i c b e v e r a g e s , p u r s u a n t t o i t s s t a t u t o r y " d u a l r e g u l a t o r y p l a n . " 3 2 . T h e T r i a l C o u r t e r r e d i n r u l i n g t h a t D e f e n d a n t C i t y o f K n o x v i l l e ' s e x e r c i s e o f i t s p o l i c e p o w e r i n e n a c t i n g t h e " A n t i - B r o w n B a g g i n g o r d i n a n c e " w a s l a w f u l , a s s a i d o r d i n a n c e i s a r b i t r a r y a n d u n r e a s o n a b l e , d i s c r i m i n a t o r y , a n d o p p r e s s i v e w i t h r e s p e c t t o t h e P l a i n t i f f / A p p e l l a n t . O u r s t a n d a r d o f r e v i e w i s d e n o v o u p o n t h e r e c o r d , w i t h a p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s o f t h e f i n d i n g s o f f a c t b y t h e t r i a l c o u r t . N o p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s a t t a c h e s t o c o n c l u s i o n s o f l a w . S e e A d a m s v . D e a n R o o f i n g C o . , 7 1 5 S . W . 2 d 3 4 1 , 3 4 3 ( T e n n . A p p . 1 9 8 6 ) . U n l e s s t h e e v i d e n c e o t h e r w i s e p r e p o n d e r a t e s a g a i n s t t h e f i n d i n g s , w e m u s t a f f i r m , a b s e n t a n e r r o r o f l a w . S e e R u l e 1 3 ( d ) , T e n n e s s e e R u l e s o f A p p e l l a t e P r o c e d u r e . I f t h e p l a i n t i f f i s e n t i t l e d t o a j u d g m e n t , a p p e l l a t e c o u r t s h a v e a d u t y t o r e n d e r j u d g m e n t s w h i c h t h e l o w e r c o u r t s h o u l d h a v e r e n d e r e d . S e e e . g . , T o o m e y v . A t y o e , e t a l , 3 2 S . W . 2 5 4 ( T e n n . 1 8 9 5 ) , a n d P e r r y v . C a r t e r , 2 1 9 S . W . 2 d 9 0 5 ( T e n n . 1 9 4 9 ) . S e e a l s o R u l e 3 6 ( a ) , T e n n e s s e e R u l e s o f A p p e l l a t e P r o c e d u r e . W e f i r s t s h o u l d p o i n t o u t t h a t " a l c o h o l i c b e v e r a g e s " a n d b e e r a r e n o t , u n d e r t h e l a w , s y n o n y m o u s . " A l c o h o l i c b e v e r a g e " o r " b e v e r a g e " m e a n s a n d i n c l u d e s a l c o h o l , s p i r i t s , l i q u o r , w i n e a n d e v e r y l i q u i d c o n t a i n i n g a l c o h o l , s p i r i t s , w i n e a n d c a p a b l e o f b e i n g c o n s u m e d b y a h u m a n b e i n g , o t h e r t h a n p a t e n t e d m e d i c i n e s o r b e e r w h e r e t h e l a t t e r c o n t a i n s a n a l c o h o l i c c o n t e n t o f f i v e p e r c e n t ( 5 % ) b y w e i g h t , o r l e s s . T . C . A . § 5 7 - 4 - 1 0 2 . W e s h o u l d 4 e m p h a s i z e t h a t t h e t e r m " c l u b " i s s t a t u t o r i l y d e f i n e d i n t h e s a m e s e c t i o n o f t h e C o d e . T . C . A . T i t l e 5 7 , C h a p t e r 3 g o v e r n s l o c a l o p t i o n a n d t r a f f i c i n i n t o x i c a t i n g l i q u o r s . " A l c o h o l i c b e v e r a g e " o r " b e v e r a g e " i s d e f i n e d i n T . C . A . § 5 7 - 3 - 1 0 1 a s f o l l o w s : 5 7 - 3 - 1 0 1 . D e f i n i t i o n s . — ( a ) W h e n e v e r u s e d i n t h i s c h a p t e r , u n l e s s t h e c o n t e x t r e q u i r e s o t h e r w i s e : ( 1 ) ( A ) " A l c o h o l i c b e v e r a g e " o r " b e v e r a g e " m e a n s a n d i n c l u d e s a l c o h o l , s p i r i t s , l i q u o r , w i n e a n d e v e r y l i q u i d c o n t a i n i n g a l c o h o l , s p i r i t s , w i n e a n d c a p a b l e o f b e i n g c o n s u m e d b y a h u m a n b e i n g , o t h e r t h a n p a t e n t m e d i c i n e o r b e e r w h e r e t h e l a t t e r c o n t a i n s a n a l c o h o l i c c o n t e n t o f f i v e p e r c e n t ( 5 % ) b y w e i g h t o r l e s s . N o t w i t h s t a n d i n g a n y p r o v i s i o n t o t h e c o n t r a r y i n t h i s t i t l e " a l c o h o l i c b e v e r a g e " o r " b e v e r a g e " a l s o i n c l u d e s a n y l i q u i d p r o d u c t c o n t a i n i n g d i s t i l l e d a l c o h o l c a p a b l e o f b e i n g c o n s u m e d b y a h u m a n b e i n g , m a n u f a c t u r e d o r m a d e w i t h d i s t i l l e d a l c o h o l i r r e s p e c t i v e o f a l c o h o l c o n t e n t . N o t w i t h s t a n d i n g t h e p r o v i s i o n s o f t h i s d e f i n i t i o n , p r o d u c t s o r b e v e r a g e s c o n t a i n i n g l e s s t h a n o n e h a l f o f o n e p e r c e n t ( 0 . 5 % ) a l c o h o l b y v o l u m e , o t h e r t h a n w i n e a s d e f i n e d i n t h i s s e c t i o n , s h a l l n o t b e s u b j e c t t o r e g u l a t i o n o r t a x a t i o n p u r s u a n t t o c h a p t e r s 1 - 6 a n d 9 o f t h i s t i t l e . I t i s a p p a r e n t t h a t t h e G e n e r a l A s s e m b l y h a s e l e c t e d t o r e t a i n s u b s t a n t i a l , b u t n o t e x c l u s i v e , c o n t r o l o v e r a n d r e g u l a t i o n o f a l c o h o l i c b e v e r a g e s . T o i m p l e m e n t a n d e x e r c i s e c o n t r o l o v e r a l c o h o l i c b e v e r a g e s t h e G e n e r a l A s s e m b l y c r e a t e d t h e A l c o h o l i c B e v e r a g e C o m m i s s i o n . U n d e r " l o c a l o p t i o n , " c o u n t i e s a n d m u n i c i p a l i t i e s a r e e m p o w e r e d t o s u b m i t t h e q u e s t i o n o f p e r m i t t i n g t h e m a n u f a c t u r e , r e c e i p t , s a l e , s t o r a g e , t r a n s p o r t a t i o n , 5 d i s t r i b u t i o n a n d p o s s e s s i o n o f a l c o h o l i c b e v e r a g e s w i t h i n t h e t e r r i t o r i a l l i m i t s o f e a c h . T . C . A . § 5 7 - 3 - 1 0 6 . T h e s t a t e h a s r e t a i n e d , t h r o u g h t h e p o w e r s d e l e g a t e d t o t h e A l c o h o l i c B e v e r a g e c o m m i s s i o n , t h e l i c e n s u r e a n d a d m i n i s t r a t i o n o f t h e l a w s c o n t a i n e d i n C h a p t e r 4 , T i t l e 5 7 , p a r t s 1 - 3 . T . C . A . § 5 7 - 4 - 2 0 1 ( a ) ( 2 ) p r o v i d e s a s f o l l o w s : ( 2 ) T h e c o m m i s s i o n s h a l l m a k e r e g u l a t i o n s , n o t i n c o n s i s t e n t w i t h t h i s c h a p t e r f o r c l a r i f y i n g , i n t e r - p r e t i n g , c a r r y i n g o u t a n d e n f o r c i n g t h e t e r m s o f t h i s c h a p t e r , f o r e n s u r i n g t h e p r o p e r a n d o r d e r l y c o n d u c t o f b u s i n e s s b y l i c e n s e e s , a n d f o r r e g u l a t i n g t h e p r o p e r a d v e r t i s i n g o f a c o h o l i c b e v e r a g e s b y l i c e n s e e s . N o a u t h o r i t y h a s b e e n e x p r e s s l y d e l e g a t e d t o m u n i c i p a l i t i e s t o r e g u l a t e , l i c e n s e o r o t h e r w i s e c o n t r o l t h e o p e r a t i o n o f b u s i n e s s e s r e l a t i n g t o a l c o h o l i c b e v e r a g e s a s o p p o s e d t o b e e r . W i t h o u t q u e s t i o n , a u t h o r i t y o v e r b e e r a n d o t h e r b e v e r a g e s n o t f a l l i n g w i t h i n t h e d e f i n i t i o n o f " a l c o h o l i c b e v e r a g e " m a y b e c o n t r o l l e d a n d r e g u l a t e d b y l o c a l g o v e r n m e n t a l a g e n c i e s . W e a r e n o t w i l l i n g t o s t a t e , h o w e v e r , t h a t t h e S t a t e h a s p r e e m p t e d t h e e n t i r e f i e l d o f c o n t r o l a n d r e g u l a t i o n o f a l c o h o l i c b e v e r a g e s . I n H & L M e s e n g e r s , I n c . v . C i t y o f B r e n t w o o d , 5 7 7 S . W . 2 d 4 4 4 ( T e n n . 1 9 7 9 ) t h e S u p r e m e C o u r t s t a t e d : 6 T h e C i t y o f B r e n t w o o d w a s o r g a n i z e d , a n d o p e r a t e s u n d e r , t h e U n i f o r m C i t y - M a n a g e r C o m m i s s i o n . S e c . 6 - 1 8 0 1 , e t s e q . , T . C . A . B y § 6 - 1 9 0 1 ( 2 2 ) , t h e c i t y i s a u t h o r i z e d : T o d e f i n e , p r o h i b i t , a b a t e , s u p p r e s s , p r e v e n t , a n d r e g u l a t e a l l a c t s , p r a c t i c e s , c o n d u c t , b u s i n e s s , o c c u p a t i o n s , c a l l i n g s , t r a d e s , u s e s o f p r o p e r t y a n d a l l o t h e r t h i n g s w h a t s o e v e r d e t r i m e n t a l , o r l i a b l e t o b e d e t r i m e n t a l , t o t h e h e a l t h , m o r a l s , c o m f o r t , s a f e t y , c o n v e n i e n c e , o r w e l f a r e o f t h e i n h a b i t a n t s o f t h e c i t y , a n d t o e x e r c i s e g e n e r a l p o l i c e p o w e r s . T h i s b r o a d s t a t u t o r y c o n f e r e n c e o f p o w e r d o e s n o t h i n g m o r e t h a n c o d i f y t h e g e n e r a l r u l e s r e l a t i n g t o t h e p o l i c e p o w e r s i n h e r i n g i n T e n n e s s e e m u n i c i p a l i t i e s . ( E m p h a s i s o u r s ) . T h e r i g h t t o e x e r c i s e t h e p o l i c e p o w e r i s a n a t t r i b u t e o f s o v e r e i g n t y , n e c e s s a r y t o p r o t e c t t h e p u b l i c s a f e t y , h e a l t h , m o r a l s , a n d w e l f a r e , a n d i s o f v a s t a n d u n d e f i n e d e x t e n t . D a v i s v . A l l e n , 4 3 T e n n . A p p . 2 7 8 , 3 0 7 S . W . 2 d 8 0 0 ( 1 9 5 7 ) . I n e x e r c i s i n g t h i s r i g h t , m u n i c i p a l i t i e s h a v e w i d e d i s c r e t i o n a n d b r o a d p o w e r s . P o r t e r v . P a r i s , 1 8 4 T e n n . 5 5 5 , 2 0 1 S . W . 2 d 6 8 8 ( 1 9 4 7 ) . W e f i n d f u r t h e r g u i d a n c e f r o m t h e f o l l o w i n g : S t a t e a n d l o c a l g o v e r n m e n t s p o s s e s s a n i n h e r e n t p o w e r , i . e . p o l i c e p o w e r , t o e n a c t r e a s o n a b l e l e g i s l a t i o n f o r t h e h e a l t h , s a f e t y , w e l f a r e , m o r a l s , o r c o n v e n i e n c e o f t h e p u b l i c . S e e N a s h v i l l e , C & S t . L . R y . v . W a l t e r s , 2 9 4 U . S . 4 0 5 , 5 5 S . C t . 4 8 6 , 7 9 L . E d . 9 4 9 ( 1 9 3 5 ) ; E s t r i n v . M o s s , 2 2 1 T e n n . 6 5 7 , 4 3 0 S . W . 2 d 3 4 5 , 3 4 8 ( T e n n . 1 9 6 8 ) , a p p e a l d i s m i s s e d , 3 9 3 U . S . 3 1 8 , 8 9 S . C t . 5 5 4 , 2 1 L . E d . 2 d 5 1 3 ( 1 9 6 9 ) ; S t a t e v . S o w d e r , 8 2 6 S . W . 2 d 9 2 4 , 9 2 7 ( T e n n . C r i m . A p p . 1 9 9 1 ) , a p p e a l d i s m i s s e d , ( T e n n . 1 9 9 2 ) , c e r t . d e n i e d , 5 1 0 U . S . 8 8 3 , 1 1 4 S . C t . 2 2 9 , 1 2 6 L . E d . 2 d 1 8 4 ( 1 9 9 3 ) . ( E m p h a s i s o u r s ) . 7 M a r t i n v . B e e r B d . f o r D i c k s o n , 9 0 8 S . W . 2 d 9 4 1 ( T e n n . A p p . 1 9 9 5 ) i s a l s o i n s t r u c t i v e a s i t r e l a t e s t o t h e i n t e r p r e t a t i o n o f m u n i c i p a l o r d i n a n c e s : T h e c o u r t s p r e s u m e t h a t o r d i n a n c e s e n a c t e d i n a c c o r d a n c e w i t h a l o c a l g o v e r n m e n t ' s p o l i c e p o w e r a r e v a l i d a n d c o n s t i t u t i o n a l . R i v e r g a t e W i n e & L i q u o r s , I n c . v . C i t y o f G o o d l e t t s v i l l e , 6 4 7 S . W . 2 d a t 6 3 4 . T h u s , p e r s o n s c h a l l e n g i n g a n o r d i n a n c e o n s u b s t a n t i v e d u e p r o c e s s g r o u n d s h a v e t h e b u r d e n o f p r o v i n g t h a t t h e o r d i n a n c e i s n o t r e a s o n a b l y r e l a t e d t o a v a l i d g o v e r n m e n t a l p u r p o s e . R i v e r g a t e W i n e & L i q u o r s , I n c . v . C i t y o f G o o d l e t t s v i l l e , 6 4 7 S . W . 2 d a t 6 3 4 ; F r i t t s v . W a l l a c e , 7 2 3 S . W . 2 d a t 9 5 0 . W e a r e o f t h e o p i n i o n t h a t , i n t h i s c a s e , a s i n M a r t i n , s u p r a , t h e p l a i n t i f f s h a v e f a i l e d t o c a r r y t h e i r b u r d e n o f p r o v i n g t h a t t h e o r d i n a n c e i s n o t r e a s o n a b l y r e l a t e d t o a v a l i d g o v e r n m e n t a l p u r p o s e . T h i s c o n c l u s i o n , h o w e v e r , i s n o t d i s p o s i t i v e o f t h i s a p p e a l . T h e o r d i n a n c e , u n d e r c o n s i d e r a t i o n h e r e , p l a c e s t h e o n u s u p o n t h e p r o p r i e t o r o f a n a f f e c t e d b u s i n e s s t o a s c e r t a i n w h e t h e r h i s c u s t o m e r s a r e i n p o s s e s s i o n o f a l c o h o l i c b e v e r a g e s u p o n e n t e r i n g t h e b u s i n e s s p r e m i s e s . I n t e n t o r k n o w l e d g e t h a t a c u s t o m e r i s i n p o s s e s s i o n o f a l c o h o l i s n o t a p a r t o f t h e o r d i n a n c e . T h e r e f o r e , s i m p l e p o s s e s s i o n b y a p a t r o n o f a n a l c o h o l i c b e v e r a g e o r b e e r o n t h e p r e m i s e s o f t h e b u s i n e s s s u b j e c t s t h e p r o p r i e t o r t o l i a b i l i t y . I n a d d i t i o n , t h e p h r a s e " n o n - i n t o x i c a t i n g b e v e r a g e s t o b e m i x e d 8 w i t h a n d / o r c o n s u m e d w i t h a l c o h o l i c b e v e r a g e s , " i s a p r o h i b i t i o n t h a t i s s o b r o a d t h a t i t e n c o m p a s s e s a l l p o t a b l e l i q u i d s , i n c l u d i n g w a t e r . L i t e r a l l y c o n s t r u e d , t h e o r d i n a n c e r e q u i r e s t h e b u s i n e s s t o a s c e r t a i n t h e i n t e n d e d u s e o f a n o n - i n t o x i c a t i n g b e v e r a g e b e f o r e a s a l e c a n b e m a d e t o t h e c o n s u m e r . A g a i n , n o i n t e n t o r k n o w l e d g e i s r e q u i r e d o n t h e p a r t o f t h e b u s i n e s s t o c o n s t i t u t e a v i o l a t i o n . W e a r e o f t h e o p i n i o n t h a t t h e o r d i n a n c e , a s w r i t t e n , i s o v e r l y b r o a d t o t h e e x t e n t t h a t i t i s u n d u l y a n d o v e r l y v a g u e . T h e p r i n c i p l e s g u i d i n g u s c o n c e r n i n g v a g u e n e s s a r e e s t a b l i s h e d b y D a v i s - K i d d B o o k s e l l e r s , i n c . v . M c W h e r t e r , 8 6 6 S . W . 2 d 5 2 0 ( T e n n . 1 9 9 3 ) : T h e s t a n d a r d n o r m a l l y u s e d i n d e t e r m i n i n g i f a s t a t u t e i s v a g u e , i s w h e t h e r " m e n o f c o m m o n i n t e l l i g e n c e m u s t n e c e s s a r i l y g u e s s a t i t s m e a n i n g . " S e e , e . g . , B r o a d r i c k v . O k l a h o m a , 4 1 3 U . S . 6 0 1 , 6 0 7 , 9 3 S . C t . 2 9 0 8 , 2 9 1 3 , 3 7 L . E d . 2 d 8 3 0 ( 1 9 7 3 ) ; L e e c h , 5 8 2 S . W . 2 d a t 7 4 6 . [ L e e c h v . A m e r i c a n B o o k s e l l e r s A s s ' n , I n c . , 5 8 2 S . W . 2 d 7 3 8 ( T e n n . 1 9 7 9 ) ] . I f a s t a t u t e i s t o a v o i d u n c o n s t i t u t i o n a l v a g u e n e s s , i t m u s t " d e f i n e t h e c r i m i n a l o f f e n s e w i t h s u f f i c i e n t d e f i n i t e n e s s t h a t o r d i n a r y p e o p l e c a n u n d e r s t a n d w h a t c o n d u c t i s p r o h i b i t e d a n d i n a m a n n e r t h a t d o e s n o t e n c o u r a g e a r b i t r a r y a n d d i s c r i m i n a t o r y e n f o r c e m e n t . " K o l e n d e r v . L a w s o n , 4 6 1 U . S . 3 5 2 , 3 5 8 , 1 0 3 S . C t . 1 8 5 5 , 1 8 5 8 , 7 5 L . E d . 2 d 9 0 3 ( 1 9 8 3 ) ( c i t a t i o n s o m i t t e d ) . A l t h o u g h t h e d o c t r i n e f o c u s e s b o t h o n a c t u a l n o t i c e t o c i t i z e n s a n d a r b i t r a r y e n f o r c e m e n t , t h e S u p r e m e C o u r t h a s r e c o g n i z e d t h a t t h e m o r e i m p o r t a n t a s p e c t o f t h e v a g u e n e s s d o c t r i n e i s n o t a c t u a l n o t i c e , b u t t h e o t h e r p r i n c i p l e e l e m e n t o f t h e d o c t r i n e - t h e r e q u i r e m e n t t h a t a l e g i s l a t u r e e s t a b l i s h m i n i m a l g u i d e l i n e s t o g o v e r n l a w 9 e n f o r c e m e n t . S e e S m i t h v . G o g u e n , 4 1 5 U . S . a t 5 7 4 , 9 4 S . C t . a t 1 2 4 7 - 1 2 4 8 . ( E m p h a s i s o u r s ) . T h e o r d i n a n c e d o e s n o t e s t a b l i s h m i n i m a l g u i d e l i n e s , o r f o r t h a t m a t t e r , a n y g u i d e l i n e s f o r i t s e n f o r c e m e n t . W e a r e g r e a t l y i n f l u e n c e d i n r e a c h i n g o u r c o n c l u s i o n b y t h e t e s t i m o n y o f t h e d e f e n d a n t , P h i l i p K e i t h , C h i e f o f t h e K n o x v i l l e P o l i c e D e p a r t m e n t . U p o n e x a m i n a t i o n b y t h e p l a i n t i f f , t h e f o l l o w i n g q u e s t i o n s w e r e a s k e d a n d C h i e f K e i t h g a v e t h e i n d i c a t e d r e s p o n s e s . Q . T h e q u e s t i o n i s : C h i e f , u n d e r y o u r r e a d i n g a n d a p p l i c a t i o n o f S e c t i o n 4 . 2 A , w h a t i s a c l u b r e s - t a u r a n t o r o t h e r b u s i n e s s g o i n g t o h a v e t o d o t o m a k e s u r e i t d o e s n o t p e r m i t o r a l l o w b r o w n b a g g i n g o f a l c o h o l o r b e e r t o b e c o n d u c t e d o n t h e i r p r e m i s e s ? A . W e l l , o n e , t h e y w o u l d h a v e t o a s k t h e p e o p l e c o m i n g i n , i f t h e y v i s i b l y c a n s e e p a c k a g e s c o n t a i n i n g a l c o h o l i c b e v e r a g e s , n o t t o b r i n g t h e m i n . T h a t w o u l d b e w h a t w e t h i n k a p r u d e n t p e r s o n w o u l d s a y — w o u l d d o . S e c o n d l y , a s m u c h a s w e d o t o d a y i n a l l r e g u l a t e d e s t a b l i s h m e n t s , w e c o a c h a n d w a r n o p e r a t o r s a n d m a n a g e r s w h a t i s a v i o l a t i o n a n d i f i t i s p e r s i s t e n t o r t h e r e ' s a p a t t e r n o r t h e r e ' s a d i r e c t d e m o n s t r a t i o n o f c o n t e m p t f o r t h e o r d i n a n c e , t h e n w e m o v e t o a d i f f e r e n t d i r e c t i o n . Q . S o , t h e r e f o r e , i t i s y o u r u n d e r s t a n d i n g t h e n , C h i e f , t h a t w i t h r e s p e c t t o e v e r y r e s t a u r a n t i n t h i s t o w n t h a t i s o p e n e d p a s t o n e a . m . , e v e r y r e s t a u r a n t , e v e r y n i g h t c l u b , e v e r y b u s i n e s s , t h a t t h e y a r e g o i n g t o h a v e t o a s k e v e r y p a t r o n o n t h e p r e m i s e s w h e t h e r o r n o t t h e y a r e c a r r y i n g a f l a s k o f a l c o h o l i c b e v e r a g e s o r a b o t t l e o f b e e r ; i s t h a t c o r r e c t ? 1 0 A . Y o u m i g h t h a v e i t p o s t e d , m u c h l i k e w e d o w i t h f i r e a r m s i n a l c o h o l - s e r v i n g e s t a b l i s h m e n t s , t h a t n o a l c o h o l i c b e v e r a g e s a r e p e r m i t t e d t o b e b r o u g h t i n a f t e r o n e o ' c l o c k . T h a t w o u l d b e a r e a s o n a b l e a n d p r u d e n t r e q u e s t . Q . A n d w h a t a b o u t i f p e o p l e c o m e o n t o t h e p r e m i s e s b e f o r e o n e o ' c l o c k , c a n t h e y b r o w n b a g b e f o r e o n e o ' c l o c k ? A . Y e s . Q . A n d w h a t h a p p e n s i f s o m e o n e i s o n t h e p r e m i s e s a t 1 2 : 3 0 w i t h a b r o w n b a g o f a l c o h o l i c b e v e r a g e a n d s t a y s o n t h e p r e m i s e s p a s t o n e o ' c l o c k , m u s t t h e y t h e n b e a s k e d t o d i s p o s e o f t h a t , t h a t b r o w n b a g l i q u o r , i n o r d e r n o t t o b e i n v i o l a t i o n o f t h i s o r d i n a n c e ? A . S i n c e t h e y c a n ' t b r i n g i t i n , i f t h e y a r e i n p o s s e s s i o n o f i t , I w o u l d a s s u m e t h a t t h a t w o u l d r e q u i r e t h e m t o m o v e i t t o a d i f f e r e n t l o c a t i o n t h a n o n t h e p r e m i s e s t h e m s e l v e s . Q . W e l l , w i t h r e s p e c t t o i f s o m e o n e c o m e s t o a r e s t a u r a n t w i t h a b o t t l e o f w i n e i n a b r o w n b a g a n d t h a t r e s t a u r a n t a l l o w s t h e m t o s e r v e t h a t w i n e p r i o r t o o n e a . m . , a t o n e a . m . m u s t t h a t r e s t a u r a n t t h e n c o n f i s c a t e t h a t b o t t l e o r t e l l t h e p e r s o n t h e y m u s t h a v e t o p u t t h e b o t t l e a w a y o r h a v e t o l e a v e t h e p r e m i s e s i n o r d e r t o b e i n c o m p l i a n c e w i t h t h e o r d i n a n c e ? A . I t h i n k t h e y w o u l d h a v e t o t a k e s o m e s t e p s t o g a i n c o n t r o l o f t h e b e v e r a g e . T h e y c h e c k c o a t s a t m a n y r e s t a u r a n t s , I ' m s u r e t h e y c a n c h e c k a b o t t l e o f u n f i n i s h e d w i n e . Q . S o i n i t i a l l y , t h e n , t h e r e q u i r e m e n t , a s y o u s e e i t , i s t h a t t h e r e h a s t o b e a n o t i c e p l a c e d o n a l l e s t a b l i s h m e n t s , r e s t a u r a n t s , n i g h t c l u b s , a n d b u s i n e s s o p e n e d p a s t o n e a . m . t h a t p r o h i b i t s b r o w n b a g g i n g e s e n t i a l l y a n d t h a t , n u m b e r t w o , I b e l i e v e y o u s a i d t h a t t h e o w n e r s o f t h e s e e s t a b l i s h m e n t s m u s t a s k a l l c u s t o m e r s i f t h e y a r e c a r r y i n g t h e s e b e v e r a g e s ; i s t h a t c o r r e c t , s i r ? A . I f t h e y s e e t h e m c a r r y i n g t h e m a f t e r o n e o ' c l o c k . 1 1 Q . I f t h e y d o n ' t s e e t h e m c a r r y i n g t h e m , m u s t t h e y e n g a g e i n a s e a r c h i n o r d e r t o p r o t e c t t h e m s e l v e s s o a s n o t t o h a v e b e e n f o u n d p e r m i t t i n g o r a l l o w i n g t h e s e b e v e r a g e s t o b e o n t h e p r e m i s e s ? A . N o , I d o n ' t t h i n k t h a t i s — I t h i n k t h a t i s u n r e a s o n a b l e . . . . Q . N o w , a s t o t h e e s t a b l i s h m e n t s w h i c h o p e r a t e a f t e r o n e o ' c l o c k i n t h e m o r n i n g , i s i t y o u r c o n t e n t i o n t h a t u n d e r n e a t h t h i s s t a t u t e t h a t t h e r e i s n o r e q u i r e m e n t o f a s e a r c h o r a f r i s k a n d t h a t i f s o m e o n e s h o u l d c o n s u m e a b r o w n b a g b e v e r a g e a f t e r o n e a . m . a n d t h e p r o p r i e t o r o f t h e e s t a b l i s h m e n t d i d n o t k n o w t h a t t h e y b r o u g h t i t o n t h e p r e m i s e s , t h a t t h e r e w o u l d b e n o v i o l a t i o n o f t h i s o r d i n a n c e ? A . T h a t ' s n o t t h e i n t e n t . W h a t w e w o u l d s a y i f a n o f f i c e r w i t n e s s e d t h a t , t h e o f f i c e r w o u l d a d v i s e t h e m a n a g e r o r t h e b a r t e n d e r w h o w a s s e r v i n g t h e m i x e r w h a t w a s t a k i n g p l a c e a n d w o u l d e x p e c t t h e m t o t a k e r e a s o n a b l e a c t i o n t o s e c u r e t h e a l c o h o l i c b e v e r a g e o r a s k t h e p a t r o n t o d e p a r t . Q . W e l l , a f o l l o w - u p q u e s t i o n : A r e y o u s a y i n g t h a t t h e f i r s t v i e w o r t h e f i r s t d r i n k i s f o r f r e e , i n o t h e r w o r d s , i f a p o l i c e o f f i c e r i s o n t h e p r e m i s e s , s e e s s o m e b o d y p u l l o u t a f l a s k , t h e n t h e o w n e r i s t o l d t o h a v e t h a t p e r s o n r e m o v e t h e b e v e r a g e b e f o r e t h e y b e c i t e d u n d e r n e a t h t h i s o r d i n a n c e ? A . N o , t h e r e w o u l d b e o t h e r f a c t o r s i n v o l v e d , t h e o f f i c e r ' s k n o w l e d g e o f t h e e s t a b l i s h m e n t , w h e t h e r t h e r e w a s a p a t t e r n o f a b u s e , a n u m b e r o f i s s u e s l i k e t h a t . Q . S o t h e d i s c r e t i o n t o e n f o r c e t h e s t a t u t e w o u l d n o t b e b a s e d u p o n t h e l a n g u a g e o f t h e s t a t u t e b u t r a t h e r u p o n t h e a c t i o n s o f t h e p o l i c e r i n t e r m s o f h i s o r h e r k n o w l e d g e o f t h e e s t a b l i s h m e n t ; i s t h a t c o r r e c t ? A . T h a t ' s w h a t t h e o r d i n a n c e r e q u i r e s . 1 2 C h i e f K e i t h ' s t e s t i m o n y f u r t h e r c o n t i n u e s a l o n g t h e l i n e s s e t o u t a b o v e . I n s u m a n d s u b s t a n c e , t h e t e s t i m o n y r e f l e c t s t h a t w h e t h e r a c i t a t i o n i s i s s u e d i s i n t h e o f f i c e r ' s d i s c r e t i o n . W e a r e o f t h e o p i n i o n t h a t i f t h e C h i e f o f P o l i c e i s u n a b l e t o a r t i c u l a t e a n y o b j e c t i v e g u i d e l i n e s t o b e f o l l o w e d i n e n f o r c e m e n t o f t h e o r d i n a n c e , t h e n i t m u s t b e a s s u m e d " t h a t o r d i n a r y p e o p l e c a n [ n o t ] u n d e r s t a n d w h a t c o n d u c t i s p r o h i b i t e d a n d i n a m a n n e r t h a t d o e s n o t e n c o u r a g e a r b i t r a r y a n d d i s c r i m i n a t o r y e n f o r c e m e n t . " F u r t h e r , i t i s i m p e r m i s s i b l e t o a l l o w a n o r d i n a n c e t o b e e n f o r c e d a t t h e d i s c r e t i o n o f a n i n d i v i d u a l p o l i c e o f f i e r . T h u s , t h e o r d i n a n c e f a i l s t h e s t a n d a r d s e t o u t i n D a v i s - K i d d , s u p r a . " M e n o f c o m m o n i n t e l l i g e n c e m u s t n e c e s s a r i l y g u e s s a t i t s m e a n i n g " a n d t h e o r d i n a n c e i s u n a c c e p t a b l y v a g u e f o r f a i l u r e t o " e s t a b l i s h m i n i m a l g u i d e l i n e s t o g o v e r n l a w e n f o r c e m e n t . " F u r t h e r , w e b e l i e v e t h a t t h e o r d i n a n c e , a s w r i t t e n i s u n r e a s o n a b l e a n d o p p r e s s i v e a s a p p l i e d t o t h e a f f e c t e d b u s i n e s s e s . I n R i v e r g a t e W i n e s , s u p r a i t i s s a i d : W h i l e r e c o g n i z i n g t h e b r o a d p o w e r s o f t h e s t a t e - a n d m u n i c i p a l i t i e s e x e r c i s i n g p o w e r p u r s u a n t t o s t a t u t e - t o r e s t r i c t , r e g u l a t e , o r t o p r o h i b i t a l t o g e t h e r , t h e s a l e o f l i q u o r , t h e c o u r t h e l d t h a t , h o w e v e r a b s o l u t e t h e p o l i c e p o w e r m a y b e , t h e e x e r c i s e o f t h a t p o w e r i s s u b j e c t t o t h e i m p l i e d l i m i t a t i o n o f r e a s o n a b l e n e s s . T h e p o l i c e p o w e r d o e s n o t i n c l u d e t h e a u t h o r i t y t o p r o m u l g a t e a n d e n f o r c e r e g u l a t i o n s w h i c h a r e u n r e a s o n a b l e , o p p r e s s i v e o r d i s c r i m i n a t o r y . R i v e r g a t e W i n e s a t p a g e 1 7 1 . 1 3 W e d o n o t m e a n t o i m p l y t h a t t h e r e c a n b e n o r e g u l a t i o n o f b r o w n b a g g i n g . O r d i n a n c e s r e g u l a t i n g t h e s a l e o f a l c o h o l i c b e v e r a g e s h a v e b e e n c o n s i s t e n t l y u p h e l d w h e r e t h e y b e a r s o m e r e l a t i o n t o a l e g i t i m a t e i n t e r e s t p r o t e c t a b l e b y t h e p o l i c e p o w e r , a n d t h e r e g u l a t i o n i s n o t u n r e a s o n a b l e o r o p p r e s s i v e a s t o t h e l i c e n s e e . R i v e r g a t e W i n e a n d L i q u o r s v G o o d l e t t s v i l l e , 6 4 7 S . W . 2 d 6 3 1 ( T e n n . 1 9 8 3 ) ; M e t r o G o v e r n m e n t o f N a s h v i l l e a n d D a v i d s o n C o u n t y v . M a r t i n , 5 8 4 S . W . 2 d 6 4 3 ( T e n n . 1 9 7 9 ) . I t h a s b e e n h e l d p e r m i s s i b l e t o l i m i t t h e i s s u a n c e o f l i q u o r l i c e n s e s t o o n e f a m i l y t o t w o l i c e n s e s , P a r k s v . A l l e n , 4 2 6 F . 2 d 6 1 0 ( 1 9 7 0 ) ; a n d t o p r o h i b i t a l i c e n s e d r e t a i l e r f r o m s e l l i n g c h i l l e d o r r e f r i g e r a t e d a l c o h o l i c b e v e r a g e s , R i v e r g a t e W i n e & L i q u o r s v . G o o d l e t t s v i l l e , 6 4 7 S . W . 2 d 6 3 1 ( T e n n . 1 9 8 3 ) . T h e r e i s n o q u e s t i o n b u t t h a t a l o c a l g o v e r n m e n t h a s a l e g i t i m a t e i n t e r e s t i n d i m i n i s h i n g t h e n u m b e r o f i n c i d e n t s o f p u b l i c d r u n k e n n e s s a n d t h e n u m b e r o f i n t o x i c a t e d d r i v e r s o p e r a t i n g w i t h i n t h e c i t y l i m i t s . S e e R i v e r g a t e W i n e & L i q u o r s v . G o o d l e t t s v i l l e , 6 4 7 S . W . 2 d 6 3 1 ( T e n n . 1 9 8 3 ) . T h i s i n t e r e s t i s f u r t h e r e d b y o r d i n a n c e s w h i c h r e g u l a t e t h e s a l e o f b e e r f o r o n - p r e m i s e s c o n s u m p t i o n , o f w h i c h t h e a n t i " b r o w n b a g g i n g " o r d i n a n c e i s a p a r t . F o r e x a m p l e , M e t r o p o l i t a n C o d e o f L a w s , S e c t i o n 5 - 1 - 1 8 . 3 p r o v i d e s t h a t p e r m i t s t o s e l l b e e r f o r o n - p r e m i s e c o n s u m p t i o n s h a l l n o t b e i s s u e d e x c e p t t o e s t a b l i s h m e n t s t h a t h a v e s e a t i n g c a p a c i t y f o r 2 5 p e r s o n s a n d w h e r e m e a l s a r e r e g u l a r l y 1 4 s e r v e d . T h i s r e q u i r e m e n t i n c r e a s e s t h e l i k e l i h o o d o f j o i n t c o n s u m p t i o n o f f o o d a n d a l c o h o l a n d t h e r e b y l e s s e n s t h e i n t o x i c a t i n g e f f e c t o f t h e a l c o h o l c o n s u m e d o n t h e p r e m i s e s . M e t r o p o l i t a n G o v e r n m e n t a l s o h a s a n o r d i n a n c e w h i c h p r o h i b i t s t h e s a l e o f b e e r t o a n y p e r s o n w h o i s a l r e a d y i n t o x i c a t e d . M e t r o p o l i t a n C o d e o f L a w s , S e c t i o n 5 - 1 - 2 3 . 3 ( j ) . S t a t e l a w a l s o p r o h i b i t s t h e s a l e o f m i x e d d r i n k s , w h i c h a r e o n l y l e g a l l y s o l d f o r o n - p r e m i s e c o n s u m p t i o n , t o a n y o n e w h o i s " v i s i b l y i n t o x i c a t e d , " T . C . A . § 5 7 - 4 - 2 0 3 . T h e s e r e q u i r e m e n t s e v i d e n c e a n a w a r e n e s s o n b e h a l f o f t h e g o v e r n m e n t s t h a t t h e c o n s u m p t i o n o f a l c o h o l t o t h e p o i n t o f i n t o x i c a t i o n i m p a c t s o n t h e g e n e r a l h e a l t h a n d w e l f a r e o f t h e c o m m u n i t y . I n t h e c a s e o f M e t r o p o l i t a n g o v ' t v . S h a w , 7 2 1 S . W . 2 d 7 9 9 ( T e n n . 1 9 8 6 ) , t h e c o u r t i n d i s c u s s i n g a n a n t i - b r o w n b a g g i n g o r d i n a n c e m a d e t h e f o l l o w i n g o b s e r v a t i o n : I n t h i s c a s e , t h e r e i s e v i d e n c e t h a t " b r o w n b a g g i n g , " w h i c h i s g e n e r a l l y u n r e g u l a t e d , i s a p r i m e c a u s e i n i n c i d e n t s o f p u b l i c d r u n k e n n e s s a n d o f d r i v e r s o p e r a t i n g a u t o m o b i l e s w h i l e u n d e r t h e i n f l u e n c e o f a n i n t o x i c a n t . A c c o r d i n g t o S e r g e a n t W i n d s o r , t h e p o l i c e a r e r e q u i r e d t o r e s p o n d t o m a n y m o r e c a l l s t o b e e r t a v e r n s t h a t p e r m i t " b r o w n b a g g i n g " t h a n t h e y d o t o e s t a b l i s h m e n t s t h a t " h a [ v e ] a l i q u o r l i c e n s e o r h a [ v e ] j u s t a p l a i n b e e r l i c e n s e . " I n M e t r o p o l i t a n N a s h v i l l e , s a l e s o f b e e r m u s t c e a s e b e t w e e n t h e h o u r s o f 3 : 0 0 a . m . t o 6 : 0 0 a . m . e x c e p t f o r S u n d a y m o r n i n g , w h e n s a l e s a r e p r o h i b i t e d f r o m 3 : 0 0 a . m . t o 1 2 : 0 0 n o o n . T h e r e i s e v i d e n c e t h a t l i c e n s e d b e e r t a v e r n s c a t e r i n g t o " b r o w n b a g g e r s , " r e m a i n o p e n d u r i n g t h e h o u r s b e e r s a l e s a r e p r o h i b i t e d i n o r d e r t o s e l l m i x e r s t o t h e " b r o w n b a g - 1 5 g e r s " a n d t o p r o v i d e t h e m w i t h a p l a c e t o c o n t i n u e t h e i r d r i n k i n g . . . . S h a w , s u p r a , 7 2 1 S . W . 2 d 8 0 1 . W e f i n d t h e e v i d e n c e i n S h a w a n d t h e e v i d e n c e i n t h i s c a s e t o b e s t r i k i n g l y s i m i l a r a s i t r e l a t e s t o t h e d e m o n s t r a t o n o f a l e g i t i m a t e p u b l i c i n t e r e s t i n d i m i n i s h i n g t h e n u m b e r o f i n c i d e n t s o f p u b l i c d r u n k e n n e s s a n d t h e n u m b e r o f i n t o x i c a t e d d r i v e r s o p e r a t i n g w i t h i n t h e c i t y l i m i t s . F r o m a l l t h e a u t h o r i t i e s s t u d i e d a n d c i t e d , i t i s p a t e n t l y c l e a r t h a t a m u n i c i p a l i t y s u c h a s K n o x v i l l e p o s s e s s e s t h e i n h e r e n t p o w e r t o e n a c t a n o r d i n a n c e t o c a r r y o u t t h e i n t e n t a n d p u r p o s e s o f t h e o r d i n a n c e u n d e r c o n s i d e r a t i o n a s s t a t e d i n i t s c a p t i o n . T h e o r d i n a n c e m u s t b e p r o p e r l y d r a f t e d a n d e n a c t e d , h o w e v e r , t o b e p e r m i s s i b l e . W e a r e o f t h e o p i n i o n t h a t t h e o r d i n a n c e u n d e r c o n s i d e r a t i o n d o e s n o t m e e t t h e r e q u i r e d t e s t s a n d i s , t h e r e f o r e , i n v a l i d . T h e p u r p o s e s a n d i n t e n t o f t h e o r d i n a n c e a r e c o m m e n d a b l e a n d a r e d e s i g n e d t o r e d u c e p u b l i c d r u n k e n n e s s a n d t h e o p e r a t i o n o f m o t o r v e h i c l e b y p e r s o n s i n a n a l c o h o l i c i m p a i r e d c o n d i t i o n . N o m a t t e r h o w c o m m e n d a b l e , m e r i t o r i o u s o r a d m i r a b l e t h e p u r p o s e s o f a n o r d i n a n c e a r e , i t i s s t i l l i n v a l i d u n l e s s i t m e e t s t h e t e s t s h e r e i n b e f o r e e s t a b l i s h e d a n d s e t o u t . 1 6 F o r r e a s o n s s t a t e d , w e r e v e r s e t h e j u d g m e n t o f t h e t r i a l c o u r t a n d r e m a n d t h e c a s e t o t h e t r i a l c o u r t f o r e n t r y o f a j u d g m e n t c o n s i s t e n t w i t h t h i s o p i n i o n . C o s t s a r e a s s e s s e d t o t h e a p p e l l e e s . _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ D o n T . M c M u r r a y , J u d g e C O N C U R : _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ H e r s c h e l P . F r a n k s , J u d g e _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ W i l l i a m H . I n m a n , S e n i o r J u d g e 1 7 I N T H E C O U R T O F A P P E A L S A T K N O X V I L L E U N D E R G R O U N D I I , I N C . , d / b / a ) K N O X C H A N C E R Y T H E B O I L E R R O O M ) C . A . N O . 0 3 A 0 1 - 9 7 0 9 - C H - 0 0 4 2 5 ) P l a i n t i f f - A p p e l l a n t ) ) ) v s . ) H O N . S H A R O N B E L L ) C H A N C E L L O R ) ) T H E C I T Y O FK N O X V I L L E , ) R E V E R S E D A N D R E M A N D E D T E N N E S S E E ; V I C T O R A S H E , M A Y O R ) O F K N O X V I L L E , P H I L I P K E I T H , ) C H I E F O F K N O X V I L L E P O L I C E ) D E P A R T M E N T ; L A R R Y C O X ; I V A N ) H A R M O N ; C A R L E E N M A L O N E ; N I C K ) P A U L I S ; W I L L I A M P O W E L L ; J A C K C . ) S H A R P ; E D S H O U S E ; J E A N T E A G U E ; ) A N D G A R Y U N D E R W O O D , I N T H E I R ) O F F I C I A L C A P A C I T I E S , ) ) D e f e n d a n t s - A p p e l l e e s ) J U D G M E N T T h i s a p p e a l c a m e o n t o b e h e a r d u p o n t h e r e c o r d f r o m t h e C h a n c e r y C o u r t o f K n o x C o u n t y , b r i e f s a n d a r g u m e n t o f c o u n s e l . U p o n c o n s i d e r a t i o n t h e r e o f , t h i s C o u r t i s o f t h e o p i n i o n t h a t t h e r e w a s r e v e r s i b l e e r r o r i n t h e t r i a l c o u r t . W e r e v e r s e t h e j u d g m e n t o f t h e t r i a l c o u r t a n d r e m a n d t h e c a s e t o t h e t r i a l c o u r t f o r e n t r y o f a j u d g m e n t c o n s i s t e n t w i t h t h i s o p i n i o n . C o s t s a r e a s s e s s e d t o t h e a p p e l l e e s . P E R C U R I A M